La Institucionalización de la Supervisión y Fiscalización Ambiental

Autor: Vito Verna 

El cumplimiento de la ley resulta ser un proceso social complejo, que no se inicia con la promulgación de las normas ni acaba con la publicación del dispositivo legal en el diario oficial; todos sabemos que involucra mucho más que actos formales.

Un componente importante del proceso de cumplimiento de las leyes lo constituye la actividad de control y sanción y, claro está, la concreción efectiva de los actos punitivos.

Ahora bien, todos coincidimos en que las actividades de supervisión y fiscalización (en adelante, “S&F”) deben institucionalizarse o, simplificando dicho concepto al máximo, deben ser predecibles. La predictibilidad depende, a su vez, de una serie de condiciones esenciales, tales como objetivos claros y compartidos por la organización, una organización -no necesariamente jerarquizada- consciente del propósito de su trabajo y provista de una cultura estructurada sobre valores muy concretos, procedimientos conocidos y compartidos, estándares técnicos, un marco legal definido y un tribunal independiente, técnico y especializado, que constantemente retroalimente y renueve el sistema.

Asimismo, debemos estar claros en que institucionalizar la S&F ambiental, en el Perú, trasciende al deber y poder del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante,  “OEFA”), involucra a los gobiernos regionales y locales, las entidades de fiscalización ambiental (en adelante, “EFAs”), los gremios empresariales, las empresas que son objeto de supervisión, las empresas auditoras, así como la población organizada, entre otras instituciones. No obstante ello, impulsar incansablemente el proceso sí es una responsabilidad del OEFA, en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, “el SINEFA”).

En las líneas que siguen, nos referiremos, brevemente, a la tarea de institucionalizar la S&F ambiental. La ocasión resulta propicia, debido a que el OEFA se encuentra atravesando sus primeros años de funcionamiento.

El propósito de la supervisión y fiscalización

Si bien fijar el propósito de la S&F puede ser una tarea que se enmarca dentro del proceso de planeamiento estratégico de las organizaciones, al igual que la visión, misión y los objetivos institucionales, entre otros, deseamos compartir una reflexión preliminar en torno a tres ideas.

Idea 1: La S&F constituyen instrumentos. Los instrumentos carecen de sentido y utilidad, si no cuentan con un propósito.

Idea 2: El cumplimiento de la ley ambiental, entendido en sentido amplio, puede ser considerado un fin en si mismo, sin embargo, preferimos mantenerlo como un objetivo intermedio.

Idea 3: Prevenir la contaminación, de manera de garantizar ecosistemas adecuados para el desarrollo de la vida y el disfrute de los derechos fundamentales, constituye una paráfrasis del texto constitucional que consagra el derecho de cada peruano y peruana al medio ambiente, el cual debería ser el fin último de todos en este campo.

Respecto de estas tres ideas, nos atrevemos a afirmar que el propósito de la supervisión y fiscalización ambiental podría ser expresado como sigue: “contribuir, a través de incentivar el cumplimiento de la ley ambiental, a reducir los riesgos de daños ambientales a los que se encuentran expuestos los peruanos y peruanas y los ecosistemas”.

Afirmamos pues, que el trabajo no agota con el cumplimiento de la ley ambiental, el propósito de la S&F ambiental -desde nuestro punto de vista- sería el de favorecer a preservar y garantizar el derecho humano a disfrutar de condiciones ambientales compatibles con el desarrollo saludable de la vida, a través de incentivar el cumplimiento de la ley y la aplicación de otros instrumentos, tales como: las medidas correctivas y preventivas.

En este sentido, los indicadores de desempeño relacionados con estas actividades deberían apuntar a reflejar la situación no solo del cumplimiento de la ley ambiental -como objetivo intermedio- por parte de los operadores, tanto públicos como privados, sino también a monitorear la disminución de la probabilidad y severidad de los riesgos ambientales materia de su trabajo, o quizás la cobertura y eficacia de la gestión de estos riesgos ambientales.

Ahora bien, el risk management ambiental no es una tarea que competa exclusivamente al OEFA y a los actores públicos del SINEFA, ya que involucra, principalmente, a los actores que crean con sus actividades el riesgo ambiental, el cual será luego materia de gestión.

Estos riesgos deberán ser administrados a través de los diferentes instrumentos de la gestión ambiental, tales como los estudios ambientales o la regulación ambiental especial. En este orden de ideas, y pensando en el propósito arriba esbozado, cobra un rol fundamental el tipo de relación que se produce entre los supervisores y los supervisados, y dentro de estos últimos, los técnicos y jefes de procesos.

Iniciando por lo extremos, es posible y hasta comprensible, que se instale, inicialmente, una relación confrontacional, donde el supervisado busque desviar la atención respecto de sus riesgos y el supervisor persiga, únicamente, sancionar formas, sin abordar una evaluación concreta del riesgo ambiental. Evidentemente, este tipo de relación es poco útil al objetivo de identificar potenciales riesgos y prevenir su real concreción.

Lograr que se instale una relación de colaboración, manteniendo la independencia técnica del supervisor y una actitud colaborativa de parte de los supervisados, sería una situación más provechosa para el fin último, sin embargo, su real verificación es más compleja que la anterior.

Nuestra recomendación es que ambas partes busquen evolucionar permanentemente desde una relación confrontacional formalista hacia una colaborativa, en la cual se ponga por delante  la prevención de contingencias ambientales, cuyo logro, finalmente, beneficiará a todos.

Procedimientos, lineamientos y manuales

El OEFA viene asumiendo gradualmente, pero con mucho entusiasmo, sus funciones en diversos sectores de la actividad económica nacional, situación que pudo generar cierto nivel de inquietud inicial.

Sin embargo, se han producido dos eventos positivos que, además, se encuentran en la senda del largo proceso por la institucionalización, por un lado se han elaborado y expedido una serie de procedimientos legales que han servido para guiar, transparentar y otorgarles mayor  nivel de predictibilidad a las actividades de S&F. Segundo, el OEFA, encabezado por su Presidente, así como los gremios concernidos, favorecieron la aparición de espacios de diálogo e intercambio técnico. Estos espacios han sido de mucha utilidad y debe pensarse en su institucionalización.

Por lo tanto, esperamos que este mismo proceso se replique gradualmente conforme OEFA siga asumiendo competencias en nuevas actividades económicas. Del mismo modo, sería aconsejable que los gremios continúen acompañando el proceso de institucionalización de la S&F ambiental, el cual reviste un importante cariz técnico y altos costos asociados.

Reto final

El OEFA es el ente rector del SINEFA, dentro del cual se encuentran las Entidades de Fiscalización Ambiental (en adelante, “EFAs”), las cuales constituyen los órganos u organismos de fiscalización dependientes de gobiernos nacionales o subnacionales.

Cuando la actividad de supervisión y fiscalización es realizada por un grupo de órganos dependientes económica y funcionalmente del ente rector del sistema la tarea de estandarizar procedimientos y criterios se trona muy compleja y difícil.

Al respecto, la ley faculta al OEFA  a supervisar el accionar de las EFAs y normar su actuación a través del Régimen Común de Fiscalización Ambiental, recientemente aprobado.

Este, quizás, es uno de los desafíos más complicado del OEFA, debido a que deberá enfrentarlo en un marco de alta rotación de empleados públicos – problema estructural de la administración pública peruana- y también porque deberá lidiar con una a veces poco definida y comprendida autonomía de los gobiernos subnacionales.

Tres comentarios finales

UNO.- La prevención, mitigación y contención de los riesgos ambientales, requiere del concurso de todos en clave de colaboración constructiva, nunca debemos olvidar que “lo ambiental” es esencialmente colectivo, y por lo tanto, nos convoca a todos.

DOS.- Además de definir propósitos, aprobar transparentemente procedimientos, manuales, lineamientos, incluir a los actores concernidos, mantener una organización motivada, profesional y alineada con los objetivos institucionales, entre otros aspectos, resulta vital también preservar y defender –de ser necesario- la independencia técnica y económica del OEFA y de las EFAs.

TRES.- Las relaciones de colaboración entre supervisores y supervisores se ven favorecidas cuando funcionan también los mecanismos de reconocimiento e incentivo de buenas prácticas. En este punto, empresas que implementan sistemas de gestión ambiental e invierten en su mejora permanente, claramente se diferencian de las demás. Este hecho u otro, que considere la autoridad, debería ser relevado y premiado por el Estado de alguna forma.

Socio de Grau Abogados

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