La potestad tributaria, a propósito de una nueva delegación de facultades

La potestad tributaria, a propósito de una nueva delegación de facultades

Hace casi un mes atrás el Congreso aprobó delegar facultades legislativas al Poder Ejecutivo para que en un periodo máximo de 60 días emita normas en varias materias, entre ellas, la tributaria. Estrenando este espacio de comunicación, hablemos un poco sobre lo que implica esta modalidad de ejercer el poder tributario.

En primer lugar debemos recordar que el poder tributario es, en palabras de VILLEGAS ([1])“(…) la facultad que tiene el Estado de crear, modificar o suprimir unilateralmente tributos. (…) Implica, por tanto, la facultad de generar normas mediante las cuales el Estado puede compeler a las personas para que le entreguen una porción de sus rentas o patrimonios para atender las necesidades públicas.” Es decir, el poder tributario es la potestad para crear el marco jurídico positivo a través del cual se materializarán los tributos.

Lógicamente, dentro de la estructura típica de un Estado Constitucional de Derecho, el poder llamado a crear dichas normas es el Poder Legislativo por mandato de la Constitución, pero en el caso peruano – como también sucede en otras legislaciones de la región – la Constitución permite una segunda vía para la generación de normas: la delegación de facultades del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo.

El artículo 104° de nuestra Constitución ampara esta posibilidad. Sin embargo, el texto de esta norma constitucional, si bien no lo dice expresamente, da un carácter excepcional a esta vía, en tanto la prevé como una posibilidad de la función legislativa.

De hecho, tiene bastante lógica pensar en esta vía como una forma excepcional y hasta urgente de legislar, sobre todo en materia tributaria. Me explico. Uno de los pilares fundamentales de la tributación es la reserva de ley. Ese principio resulta tan importante porque constituye una garantía frente al poder tributario. La garantía existe justamente en los filtros que generan el debate político y técnico al que estará sometido un proyecto legislativo en materia tributaria durante todo el camino que deba seguir hasta convertirse en una Ley. Así, esta garantía busca asegurar que la norma tributaria a emitirse cumplirá con los cánones necesarios para existir en el sistema jurídico sin vulnerarlo.

Por eso, cuando la Constitución permite que se omita ese proceso legislativo de control para que sea el Poder Ejecutivo el que legisle en materia tributaria por delegación de facultades, traslada la garantía a dos momentos distintos: (i) antes de la dación de facultades cuando debaten – de forma general – los temas sobre los que versará la delegación, y (ii) luego de promulgados los Decretos Legislativos en tanto pueden ser revisados por el Congreso. Esta fórmula parece implicar que el control legislativo se aligera en un primer momento cuando se otorgan las facultades, y se intensifica en un segundo momento cuando revisan las normas emitidas por el Poder Ejecutivo; es decir, parece implicar un sentido de urgencia en la emisión de normas que permita el Poder Ejecutivo saltar el proceso usual de producción legislativa, pero que puede luego ser revisado por el Poder Legislativo para mantener la garantía que exige el sistema tributario.

El problema en la utilización de esta vía no está en su carácter excepcional y urgente, sino en la desnaturalización de la misma para que sea más la regla que la excepción. Desde hace varios años el Estado prefiere legislar en materia tributaria a través de la delegación de facultades y no seguir el proceso usual de producción legislativa.

Así, los tributaristas nos vamos acostumbrando a recibir paquetes gigantes de modificaciones normativas en diversos aspectos, como grandes actualizaciones y parches que el software del sistema tributario necesita pronto para la reactivación económica, la lucha contra el lavado de activos, la mejora del control fiscal o quien sabe qué otro título de urgencia.

Bajo esa modalidad vemos cada vez más como se utiliza esta vía excepcional más que la vía usual, evitando el debate legal y técnico que resulta tan necesario en materia tributaria. No tanto porque los decretos legislativos no sean un vehículo idóneo, sino porque la equivocada concepción de lograr resultados con medidas parciales y a medias tintas se acentúa cuando estos parches legislativos utilizan la excusa de la excepcionalidad para irrumpir en el sistema jurídico.

Si, como dicen cada uno de esos decretos legislativos y como creo también yo, es tal la necesidad de reactivar la economía, luchar contra el lavado de activos y mejorar el control fiscal, entre otros temas urgentes, empecemos por dejar de lado las medidas populistas que arman discursos en 28 de julio, e incentivemos un debate real con los sectores involucrados, durante un proceso legislativo concienzudo, que permita implementar modificaciones tributarias que sí sean pasos hacia construir un sistema tributario mejor y más moderno.

Notas del Autor:

[1] VILLEGAS, HECTOR B. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Editorial Astrea, 8va Edición. Buenos Aires, 2002. Pág. 252.

Magister en Finanzas y Derecho Corporativo por la Universidad ESAN. Abogado egresado de la Universidad San Martín de Porres. Asociado del Estudio De la Flor, García Montufar, Arata & Abogados Asociados. Profesor de los cursos de Derecho Tributario en la Universidad San Martín de Porres. Especialista en tributación empresarial, planeamientos tributarios y tributación sectorial.

Related Posts

Podcast más reciente