Rafael Prado Bringas y...

Abogados con especialidad en Derecho Procesal Civil

03 de Octubre del 2017

La tutela jurisdiccional efectiva en el proceso contencioso administrativo

La Tutela Jurisdiccional Efectiva constituye un derecho subjetivo que implica que toda persona pueda acceder a un proceso a dilucidar una controversia o conflicto de interés con relevancia jurídica, tenga la posibilidad de obtener una sentencia fundada en derecho y que la sentencia que obtenga, en caso sea favorable, pueda ser ejecutada. Implica, además, un principio rector del proceso, ya que el Juez tiene la obligación de interpretar las normas procesales de manera que permitan que todo proceso llegue a su terminación natural (sentencia firme)[1] y no dejar de emitir sentencia ante el vacío de la ley[2]. Y, finalmente, constituye un mandato al legislador en la medida que este tiene la obligación de positivizar un ordenamiento procesal que permita el pleno ejercicio de este derecho[3], a decir de Marinoni, mediante “técnicas procesales capaces de atender al derecho material”[4].

Precisamente esta triple identidad de la Tutela Jurisdiccional Efectiva fue la que motivó la elaboración del Proceso Contencioso Administrativo. La Ley 27584, publicada el 7 de diciembre de 2001, pretendió modernizar la normativa procesal en los procesos contenciosos administrativos y brindar una adecuada tutela de derechos. En palabras del Dr. Giovanni Priori: “Nótese que lo dispuesto en la ley supuso un verdadero cambio radical en todo el sistema del proceso contencioso administrativo, pues de un sistema aparente solo de control de legalidad del acto administrativo que parecía haber mantenido el sistema francés de control restringido de la actuación de la Administración, hemos pasado a un sistema de amplia tutela[5].

Lo que el legislador pretendió fue incorporar un cuerpo procesal que permita a los administrados conseguir una adecuada tutela de sus derechos en el marco de un proceso judicial. Como señala Huapaya: “el derecho a la tutela judicial efectiva ha generado una influencia dramática sobre las concepciones que se tenían hasta hace pocos años con relación a los procesos. Aún más dramática ha sido su influencia sobre la regulación del proceso contencioso- administrativo, puesto que éste último ha recuperado su rol subjetivo o de “plena jurisdicción”, de tutela de derechos subjetivos, en la medida en que el derecho a la tutela judicial efectiva ha transformado su misión meramente impugnatoria, a la misión subjetiva de constituir el medio ordinario de resolución de los conflictos existentes entre particulares y la Administración Pública[6].

Sin embargo, la práctica judicial ha generado limitaciones jurisprudenciales a la tutela que se puede conseguir en esta clase de procesos, y lo ha hecho de una manera muy curiosa: pareciera que ha considerado que el pleno goce de la tutela jurisdiccional efectiva se limita a la pretensión de plena jurisdicción[7] y no a la pretensión nulificante[8].

Actualmente existe jurisprudencia de varios juzgados y salas contenciosas administrativas en las que señala que, en virtud del principio de congruencia procesal, los vicios de nulidad que sustentan las pretensiones nulificantes debieron ser planteados en el procedimiento administrativo, ya que de lo contrario no pueden ser objeto de revisión en el proceso.

Este tipo de argumento para emitir una sentencia inhibitoria constituye una afectación a la tutela jurisdiccional efectiva en sus tres dimensiones.

En primer lugar, implica una vulneración al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, porque impide a los administrados acceder a un proceso para conseguir la tutela de sus derechos. Naturalmente este derecho – como todos los derechos – no constituye un derecho absoluto, sino que tiene limitaciones; no obstante, estas limitaciones deben encontrarse establecidas y ser razonables y proporcionales[9]. En el presente caso no ocurre ello.

El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva implica que la pretensión planteada cumpla con los presupuestos procesales de forma y fondo[10]. En el presente caso, el hecho de que no se haya cuestionado un vicio de nulidad en sede administrativa y que este recién sea denunciado en sede judicial no implica que la demanda interpuesta adolezca de uno de estos elementos esenciales. Tan cierto es lo expuesto que no existe causal de improcedencia que encuentre sustento en este hecho; y, por ello, no existe justificación para que los jueces emitan fallos inhibitorios.

En segundo lugar, implica una afectación a la Tutela Jurisdiccional Efectiva como principio vector del proceso porque tergiversa el principio de congruencia.

El Principio de Congruencia Procesal garantiza que las decisiones judiciales se limiten a conceder lo requerido[11]. En el plano de las pretensiones interpuestas implica que el juzgador conceda aquello que fue requerido. En ningún momento este principio comulga que deba existir identidad entre lo que es materia de debate judicial y lo que fue el debate administrativo.

Finalmente, conviene señalar que implica una afectación a la Tutela Jurisdiccional Efectiva en la medida que desnaturaliza el ordenamiento procesal y procedimental para conseguir aquello que en ningún momento fue la intención del legislador: restringir la tutela jurisdiccional de los administrados.

El argumento materia de análisis pareciera considerar que el proceso judicial es una instancia superior a lo resuelto en el procedimiento administrativo. De esta manera se explicaría que los jueces consideren que debe regir el Principio de Convalidación de Nulidades[12] que gobierna en nuestro ordenamiento procesal.

En efecto, esta clase de argumentación desconoce que la Tutela Jurisdiccional Efectiva que brinda el proceso contencioso administrativo es plena y no limita la actuación de los jueces a una mera instancia de revisión de los ‘agravios’ que produzca la resolución de última instancia administrativa. Todas las pretensiones que se pueden plantear en esta clase de procesos tienen la potestad de otorgar una adecuada e idónea tutela de derechos.

Inclusive, existen razones de orden material para descartar este tipo de fallos inhibitorios. En el procedimiento administrativo, específicamente en el régimen general establecido en la Ley del Procedimiento Administrativo General (‘LPAG’), no existe una convalidación de nulidades como la establecida en sede procesal. Existe un régimen de convalidación que determina que vicios intrascendentes puedan (no deban) ser convalidadas por la autoridad administrativa que emitió el acto administrativo viciado.[13]

Lo anterior significa que el análisis de vicios de nulidad por parte de los jueces debería siempre proceder. Ya sea en los casos en los que nos encontremos ante vicios de nulidad trascedentes o porque, siendo nulidades no trascendentes, no han sido convalidadas por la autoridad administrativa que lo emitió o habiéndolo sido, dicha convalidación fue realizada de manera indebida.

En conclusión, constituye una afectación al derecho/principio/mandato a la Tutela Jurisdiccional Efectiva que los jueces declaren improcedentes las pretensiones nulificantes que impliquen la revisión de un determinado vicio de nulidad de un acto administrativo que no fue denunciado en el procedimiento administrativo.  No solo porque no existe fundamento de índole material o procesal para justificarlo, sino porque, además, implica desconocer la finalidad de nuestro proceso contencioso administrativo, la cual inclusive tiene rango constitucional[14].

 

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[1]           Como señala la doctrina española: “El contenido esencial del derecho [tutela jurisdiccional efectiva] se ha centrado, en buena medida, en la necesidad de que por el órgano jurisdiccional se dicte ‘una resolución fundada en derecho, resolución que habrá de ser de fondo, sea o no favorable’”. MONTERO AROCA, Juan. “Derecho jurisdiccional, parte general”. 22va edición. Editorial Tirant lo Blanch. P. 210.

 

[2]           Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

(…)

  1. El principio de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley. En tal caso, deben aplicarse

(…).

 

[3]           Refiere el Tribunal Constitucional: “Es un derecho de efectividad inmediata. Es aplicable directamente a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, no pudiendo entenderse en el sentido de que su contenido se encuentra supeditado a la arbitraria voluntad del legislador, sino a un razonable desarrollo de los mandatos constitucionales”. STC 23-2005 AI.

 

[4]           MARINONI, Luis Guillermo. “Derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva”. Palestra Editores. Lima 2007 p 177.

 

[5]           PRIORI POSADA, Giovanni. “Comentarios a la ley del proceso contencioso administrativo”. 4ta edición. Aras Editores. Lima p. 135.

[6]           HUAPAYA TAPIA Ramón. Tratado del Proceso Contencioso-Administrativo.2era edición. Juristas editores.  Lima 2006 p.436.

 

[7]           El artículo 5 del TUO de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo señala:

En el proceso contencioso-administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:

  1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

(…)

 

[8]           El artículo 5 del TUO de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo señala:

En el proceso contencioso-administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:

(…)

  1. El reconocimiento o restablecimiento del derecho interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

(…)

 

[9]           A decir de nuestro Tribunal Constitucional: “Este derecho fundamental [Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva] puede verse lesionado si, para acceder a la tutela jurisdiccional, la ley impone exigencias excesiva o irrazonablemente formalistas o, como en el presente caso, se interpreta las existentes u otras relacionadas, en un sentido de apreciación desvariado o desmesuradamente formal, ocasionándose en cualquiera de tales supuestos la imposibilidad del ejercicio de ese derecho fundamental”.

 

[10]          A decir de Enrique Véscovi: “son las condiciones que deben de existir a fin de que pueda tenerse un pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable, sobre la demanda, esto es, a fin de que se concrete el poder-deber del juez de proveer sobre el méritoVéscoví, Enrique. “Teoría General del Proceso” 2da edición. Editorial Temis S.A. Bogotá. Colombia 1999. p. 80.

[11]          Señala Montero Aroca: “La pretensión determina el objeto del proceso y la sentencia ha de referirse a él en su doble componente: 1) Petición; 2) Causa a pedir”.  MONTERO AROCA, Juan. “Derecho jurisdiccional, parte general”. 22va edición. Editorial Tirant lo Blanch. P 388.

 

[12]  Artículo 175 inciso 4 del CPC.- Inadmisibilidad o improcedencia del pedido de nulidad. El pedido de nulidad será declarado inadmisible o improcedente, según corresponda, cuando: (…) 4. La invalidez haya sido saneada, convalidada o subsanada.

 

[13]          El artículo 14 del TUO de la Ley del procedimiento administrativo general señala: “Artículo 14.- Conservación del acto. 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez no sea trascedente, prevalece la conversación de acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisores. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial, 14.2.3 El acto emitid con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. 14.2.4 Cuando se concluya indubitablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documento no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.”

 

[14]          Refiere el Tribunal Constitucional: “la acción contencioso-administrativa tiene por finalidad que este revise la adecuación al sistema jurídico de las decisiones administrativas que versen sobre derechos subjetivos de las personas constituyendo así una garantía de constitucionalidad y legalidad de la administración pública a los administrados; así lo establece el artículo 148 de la Constitución Política del Estado”.

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