Reflexiones y comentarios en torno a la propuesta gubernamental de creación del Fondo de Estabilización del Canon Minero en el Perú



En el pasado mes de Agosto del año en curso, el gobierno peruano deslizó que en los siguientes meses emitiría un proyecto de ley mediante el cual se crearía el denominado fondo de estabilización para los recursos del canon minero, sobrecanon y regalía minera ; Esto último, con el propósito de preservar la liquidez necesaria que asegure el cumplimiento del cronograma de inversiones de los gobiernos regionales; Esto es, frente a la volatilidad de los precios de los metales en los mercados internacionales. Este anuncio importante, para el gobierno del Presidente Vizcarra, lo emitió el Presidente del Consejo de Ministros, Gral EP(r) Walter Martos, durante su presentación en el Congreso de la República para solicitar el voto de confianza. Cómo se señaló líneas atrás, el citado fondo buscaría proteger a los recursos del canon (con los que cuentan los gobiernos locales y regionales) cuando las cotizaciones de las materias primas sean altas y se pueda usar dichos recursos cuando los precios lleguen a reducirse[1].

Algunas voces defensoras del proyecto esbozado por el ejecutivo, señalan que con esta iniciativa del Ejecutivo se brindaría predictibilidad a la inversión pública de los gobiernos regionales y locales para poder ejecutar sin ningún problema su cronograma de inversiones. En esta línea, se afirma que a través de inversiones sólidas y firmes, la población no se vería afectada por proyectos sociales inconclusos. Agregan, que por lo general, los proyectos previstos por las autoridades regionales se detienen por la falta de recursos, lo que impacta en el flujo de presupuesto proyectado. En este orden de ideas, el actual premier Walter Martos durante su discurso de investidura del mes de Agosto pasado en el Congreso de la República, señaló que por medio de esta propuesta se crearía un fondo de estabilización de estos recursos en base a los precios altos de las materias primas para poder usar esos recursos cuando los precios se reduzcan. Otras voces, aplauden esta iniciativa afirmando que es oportuna considerando el nivel de incertidumbre en el marco de la pandemia del coronavirus.

Con esta medida, como es lógico, se busca que los gobiernos regionales y locales no pierdan estabilidad fiscal y financiera. Ahora bien, y sin perjuicio del entusiasmo generado con motivo de la eventual presentación y evaluación de esta norma, este anuncio generó reacciones más prudentes como el de la ex Directora general de Minería del Ministerio de Energía y Minas, María Chappuis que manifestó que lo que corresponderá, en el marco de la norma, será fijar un rango de precios a estabilizar y que no constituya politiquería por parte de los gobiernos regionales y locales[2]. Es en esta coyuntura, en medio de este anuncio alentador de estabilización del fondo del canon y regalía, que resulta crucial afirmar que en este proceso de reforma conducido por el gobierno se pierde de vista que más allá de que los gobiernos locales y regionales cuenten con recursos para plasmar su cronograma de inversiones, el problema real (o el meollo del asunto) es la falta de ejecución del presupuesto así como la incapacidad de generar proyectos sólidos, convincentes y sustentables que permitan llevar adelante proyectos necesarios para estos. En esta línea, consideramos pertinente resaltar lo señalado por la Sociedad Nacional de Minería Petróleo & Energía (SNMPE), que en su preocupación por la inejecución de obras a pesar de la disposición de presupuesto, establece que en los últimos años por concepto de canon y regalías se ha trasladado tantos miles de millones de soles, los mismos que no se han traducido en obras concretadas.

Atendiendo a esta realidad, es que consideramos que el trasfondo del problema con respecto a estos tributos no sería un tema de corte presupuestal sino un inconveniente de tipo ejecutivo; Toda vez, que como da cuenta la SNMPE a la fecha no se ha podido plasmar en obras y acciones concretas los recursos económicos del canon y regalías con las que cuentan los gobiernos locales y regionales. Decimos esto, porque en los últimos años las autoridades regionales y locales a pesar de contar con caudales grandes de dinero no sabían cómo traducir estos fondos en obras concretas. Es así, que producto de esta improvisación y falta de eficiencia en la ejecución presupuestal, en el Perú se ha dado cuenta de la existencia de muchas obras inconclusas a lo largo y ancho del país[3].

En este orden de ideas, consideramos muy importante agregar que la propuesta que baraja el gobierno, cuyo texto no ha sido propalado aún, también debería comprender herramientas eficaces para destinar recursos importantes que permitan que se pueda operar y mantener la infraestructura social básica y esencial de las comunidades aledañas al negocio minero-extractivo, garantizar el pago de personal requerido para el funcionamiento colegios, locales públicos, así como para los centros de salud[4]. El propósito principal en una eventual reforma del canon y regalías, más allá de la estabilización de los precios de los metales para garantizar la integridad de estos fondos, es que los gobiernos locales y regionales garanticen una mejor administración más eficiente de estos recursos a fin de que permitan viabilizar los proyectos sociales de inversión en sus comunidades de forma oportuna y apropiada.

Según fuentes del Ministerio de Energía y Minas, las regiones recibieron S/1,974 millones por regalías mineras en el primer trimestre del 2019. Dicho monto, aumentó en 200% respecto al mismo periodo del 2018, debido a la recaudación de regalías legales y contractuales, lo cual si fuera debidamente distribuido, incluso a las comunidades comprendidas en los proyectos y operaciones minero-extractivas, disminuiría trascendentales brechas de desarrollo entre regiones[5]. En este punto, somos de la opinión que el verdadero problema con las regalías y el canon no pasa por la falta de presupuesto, pues sí ha habido ingentes fondos en los últimos años en los gobiernos locales y regionales. En base a lo expuesto, creemos que sólo precisando mejor el alcance y distribución del actual marco del canon y regalías[6] se podrá contar con mecanismos de control de presupuesto más estrictos que permitan gastos más razonables, eficientes y en obras necesarias[7].

Como se puede colegir de lo anteriormente añadido, la discusión en torno al proyecto promovido por el gobierno de mantener estable e íntegro los recursos del canon y regalía minero-extractiva a través de la estabilización del precio de los metales no sólo debe de circunscribirse a asegurar los fondos para garantizar el cronograma de inversiones, sino que debe ser reforzado con disposiciones legales que permitan distribuir adecuadamente los fondos, cumplir con el cronograma de entregas a los beneficiarios, con mecanismos para viabilizar los proyectos de infraestructura y herramientas para asegurar su ejecución[8]. Otro problema que se encuentra con relación al actual esquema legal con respecto al canon y regalía, cuyos fondos se quiere estabilizar para asegurar su integridad, es el hecho de que el sistema actual de distribución del canon y regalías permite que estos ingresos percibidos por los gobiernos regionales y municipalidades se destinen a obras inútiles e ineficientes, respecto de los cuales no hay control alguno[9].

La idea central en el marco de la reforma, insistimos, no debería centrarse sólo en la estabilización de los recursos o aumentar los montos o alícuota de contribuciòn en el marco del canon y las regalías, sino mejorar sus mecanismos de organización, gasto y distribución para democratizar su canalización, lograr eficiencias en el gasto y optimizar su aplicación[10]. De esta manera, no resulta difícil concluir que en nuestro país hay varios aspectos por corregir del régimen legal del canon y de regalias para poder optimizar su cobertura, dinamizar su uso y garantizar su utilización eficiente en la construcción de obras idóneas que generen bienestar en las áreas de influencia a través del financiamiento de obras de desarrollo social[11].

Indudablemente, toda propuesta para optimizar y democratizar los recursos del canon y de las regalías puede sonar muy bien y alentadora; Pero, debe de tener un correlato con la realidad y tener vocación práctica para asegurar su disposición ordenada, eficiente y clara en proyectos necesarios y sólidos. Como mencionamos a lo largo del presente trabajo, el actual esquema de distribución del canon en el Perú presenta problemas como la exagerada concentración de flujos de efectivo sólo en algunos distritos, inequidades en la distribución de ingresos entre los departamentos productores y no productores, así como la existencia de recursos no gastados por las regiones y los municipios debido a la ineficiencia en el gasto de inversión social e infraestructura, el gasto recurrente en obras inútiles, la falta de priorización en los gastos sociales, la falta de fondos de contingencia y ahorro para atender coyunturas de emergencia, la corrupción, entre otros inconvenientes de gestión[12].

No obstante, el difícil escenario planteado, los últimos gobiernos, muy al margen de la presentación de proyectos para reformular las regalías y el canon, han persistido en aprobar leyes que acentúan su manejo centralista, para así contar con un mayor margen de discrecionalidad para así asignarlo en función a sus intereses políticos y con propósitos populistas. Sin embargo, al mismo tiempo, y en definitiva, es de resaltar que el gobierno del Presidente Vizcarra haya venido mostrando interés político en promover una reforma adecuada del régimen de distribución del canon y regalías esbozando distintas iniciativas para destinar estos recursos a obras esenciales de servicios básicos, así como garantizar la estabilidad de estos fondos económicos que es precisamente el último foco de reforma.

El objetivo de la reforma del canon y regalías, en estricto, debería ser ejecutar con eficiencia y eficacia el presupuesto para destinar mayores recursos a obras de saneamiento, implementar servicios básicos, pagar a sus profesionales y mejorar sus condiciones de vida[13]. Lógicamente, y como lo esbozamos líneas atrás, estas medidas para asegurar la integridad y estabilidad de los fondos del canon y regalías debe ser reforzado para garantizar resultados eficientes en su distribución con proyectos de calidad sustentables que aseguren una participación efectiva de las comunidades o pueblos no productores[14]. De hecho, estos debates tendientes a la reforma del sistema del canon y regalías ya tienen larga data, ya que fueron abordados en los gobiernos anteriores como los del Presidente García, del Presidente Humala y ahora durante el gobierno del Presidente Vizcarra[15].

Para concluir, consideramos necesario añadir que la reforma planteada por el gobierno peruano resulta positiva pero no es del todo suficiente; Ya que constituye sólo un componente de las mejoras que requiere el esquema del canon y las regalías para optimizar su mecanismo de distribución de manera correcta y eficiente. Finalmente, y luego de todo lo reseñado, creemos pertinente afirmar que la iniciativa legislativa que promueve el gobierno, que también es auspiciosa, debe ir de la mano de mecanismos certeros que permitan celeridad en su distribución, claridad en su uso, eficiencia y control en el destino de los fondos. A la par, estas disposiciones modificatorias, deben de acoger facilidades para la supervisión y control del gasto, así como herramientas que garanticen que los fondos sean usados en obras necesarias y funcionales que lleven el mayor progreso, bienestar y calidad de vida a toda los ciudadanos beneficiarios de estos fondos, así como a la ciudadanía en general.

Bibliografía:

1).-  Viale, Claudia (2012). Otras caras del canon en américa latina.Tierra Adentro. Lima, Perú. Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco) .

http://www.desco.org.pe/recursos/sites/indice/835/3776.pdf

2).-  Grupo Propuesta Ciudadana (2016). Los ingresos por canon y regalías en tiempos de crisis: generación, distribución y transferencias. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, Perú. Propuesta Ciudadana.

http://propuestaciudadana.org.pe/wp-content/uploads/2016/08/Los-ingresos-por-canon-y-regal%C3%ADas-en-tiempos-de-crisis-1.pdf

3).- Ministerio de Energía y Minas: 50 años (2019). Transferencias a regiones por canon y regalías. Lima, Perú. MEM.

http://www.minem.gob.pe/_detallenoticia.php?idSector=1&idTitular=8919

4).- El canon, sobrecanon y las regalías en el Perú del 2008 al 2017 (2018). Publicaciones. Sociedad Nacional de Minería Petróleo & Energía (SNMPE).

https://www.snmpe.org.pe/informes-y-publicaciones/el-canon-sobrecanon-y-las-regalias-en-el-peru-2008-2017.html

5).- Herrera Catalán, Pedro. Propuesta de redistribución de los recursos del canon y regalías mineras a nivel municipal (2009). Revista PUCP. Economía. Vol. XXXIII, N° 64. semestre Julio – Diciembre 2009. Pag. 45-82 / ISSN 0254-4415.

http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/economia/article/viewFile/948/915

6).- Fondo de Estabilización del canon: Qué es y qué medidas pretende implantar. AS Perú. 2020.

https://peru.as.com/peru/2020/08/19/actualidad/1597791373_744989.html

7).- Perucámaras: Fondo de estabilización de canon, sobrecanon y regalías reducirá conflictos. Energiminas. 2020.

https://energiminas.com/perucamaras-fondo-de-estabilizacion-de-canon-sobrecanon-y-regalias-reducira-conflictos/

8).-  Presidencia del Consejo de Ministros plantea creación de fondo del canon minero para estabilizar los recursos. Federación de Periodistas del Perú. 2020. K.S.C.

https://fpp.org.pe/presidencia-del-consejo-de-ministros-plantea-creacion-de-fondo-del-canon-minero-para-estabilizar-los-recursos/

9).-  Zevallos, Juan Carlos. ¿Reformular el canon? ¿Es posible reformular y redistribuir el canon y las regalías en las industrias extractivas en el Perú? Un comentario crítico y evaluación de experiencias latinoamericanas. Energía &Negocios. 2019.

https://revistaenergiaynegocios.com/2019/12/22/reformular-el-canon/

[1]   Al mismo tiempo, se cree que la puesta en marcha de esta nueva modificación sugerida por el gobierno peruano, podría disminuir la conflictividad en regiones; Opinión que comparte el presidente de Consejo Directivo de la Cámara Nacional de Comercio, Producción, Turismo y Servicios (Perucámaras), Sr. Carlos Durand, al sostener que este fondo aludido contribuirá a reducir la conflictividad en las regiones.

 

[2] Al mismo tiempo, la Sra. Chappuis expresa que los efectos de la norma, que eventualmente se apruebe, se darían a mediano y largo plazo.

[3]   Con relación a este punto,  consideramos relevante señalar que en los últimos años, las empresas transfirieron por concepto de canon y regalías un monto de casi S/40.000,000,000.00 a los gobiernos subnacionales.

[4] Desde luego, y viendo el actual esquema del canon y regalías, pareciera un hecho que el problema de fondo sobre la utilización de estos tributos no fuera la liquidez, sino la falta de ejecución presupuestal, así como la ausencia de proyectos sostenibles y necesarios para la población. Definitivamente, atendiendo a lo expuesto, no es difícil asimilar que el trasfondo del inconveniente de ejecución es por otros aspectos más allá de los presupuestales[4]. Un aspecto fundamental, que creemos saltante añadir, en el marco de la iniciativa gubernamental, es el hecho de que la propuesta pueda recoger no solo la estabilización del precio de cotización de los minerales, sino que comprenda fórmulas concretas para resolver los serios problemas de distribución del canon y regalías desde el aspecto legal y administrativo, a fin de que estos sean extendidos hacia las comunidades que comprenden la operación minero-extractiva.

 

[5]   En medio de este debate interesante y necesario, consideramos pertinente resaltar y reiterar que es primordial que los recursos del canon y las regalías sean distribuidos de manera equitativa, eficiente y priorizando el gasto en inversión social de la comunidad afectada por la actividad minero-extractiva. Así, se evitará que susciten conflictos sociales que muchas veces desencadenan tensiones o malos entendidos entre el estado, los pobladores y la empresa minera.

[6] En este contexto, considerando que estamos abordando el esquema de canon y regalías resulta necesario conocer un poco más de estas figuras a grandes rasgos para comprender como funcionan. Siguiendo este derrotero, para entender mejor el concepto de canon, debemos de recurrir al texto de la Ley 27506º y modificatorias, la misma que define el canon: “Es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. Estos recursos se distribuyen a nivel de gobiernos regionales y locales en función a criterios, porcentajes e indicadores establecidos en las respectivas normas”.

Lamentablemente, el actual sistema de distribución del canon minero, que se ciñe a la demarcación política, priva de los beneficios de esta transferencia a algunas comunidades impactadas por la minería, entre otras actividades extractivas, pero que formalmente están fuera de la región productora. Ahora bien, otro concepto trascedental y aparejado al de canon es el de regalía, el mismo que se encuentra conceptualizado la Ley 28258º y sus modificatorias, por lo que acorde con esta norma se define a esta figura jurídica minera: “Como contraprestación económica que los sujetos de la actividad minera pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos. El término “sujetos de la actividad minera” incluye a los titulares de las concesiones mineras y a los cesionarios que realizan actividades de explotación de recursos minerales metálicos o no metálicos”.

[7]   En esta línea, otro foco de reforma que debería considerarse en el proyecto de creación del fondo de estabilización de recursos del canon, es el hecho de que esta comprenda disposiciones más rígidas que precisen alcances del régimen actual para obligar a los municipios a cumplir con su obligación de invertir el 30 % de estos ingresos en las comunidades.

[8]   La utilidad operativa de los sujetos de la actividad minera, es el resultado de deducir de los ingresos generados por las ventas realizadas de los recursos minerales metálicos y no metálicos en cada trimestre calendario, en el estado en que se encuentren, el costo de ventas y los gastos operativos, incluidos los gastos de ventas y los gastos administrativos, incurridos para la generación de dichos ingresos(…).En esta línea, vale decir, que la regalía minera es calculada sobre la utilidad operativa trimestral de los sujetos de la actividad minera, considerando los trimestres calendarios siguientes: enero – marzo, abril – junio, julio – setiembre, octubre – diciembre.

[9]   Incluso, hay algunos gobiernos locales y regionales que se colman de proyectos que no llegan a ejecutarse por lo que son encarpetados por ser inviables o por no tener capacidad de gasto. Queda claro, con lo hasta aquí descrito, que el esquema de canon y regalías no se operativiza sólo con la estabilización de los fondos, sino que debe ir de la mano con otras disposiciones que permitan la eficiencia y eficacia en su uso, garantizando que estos se extiendan no sólo a los distritos y provincias productoras, sino que abarquen comunidades aledañas a la operación (orientando el uso de los mencionados recursos no solo para inversión en infraestructura, sino para todo tipo de gasto corriente).

 

[10] Estos vientos de reforma gubernamental, se lleva adelante en un contexto de sucesivos reclamos planteados por conflictos sociales de distinta naturaleza donde se sostiene, casi al unísono, que estos tributos se centran en unos pocos departamentos con grandes proyectos mineros y de hidrocarburos, focalizándose mayoritariamente en los distritos productores de estos departamentos, lo que genera desbalances de inversión y en el desarrollo en las regiones menos favorecidas o en la comunidades afectas a las operaciones minero-extractivas.

[11] Desde luego, cuando decimos que debe de regularse mejor el mecanismo de canon y regalías para poder democratizar su acceso por sobretodo, no pretendemos que se cree conflictividad entre áreas beneficiarias ni reducir la asignación de fondos entre gobiernos locales y regionales; Sino que se permita destinar los fondos para obras necesarias en función de prioridades, para generar proyectos sostenibles y sólidos, así como para contar con fondos para obras benéficas y obras de infraestructura esencial que garantice servicios básicos que redunden en el nivel de vida de los ciudadanos.

 

[12] Lastimosamente, los problemas descritos, junto con la falta de interés político y decisión de los anteriores funcionarios del poder ejecutivo, no han hecho sino más que agudizar los conflictos socio-ambientales y desencadenar lamentables hechos de violencia en todo el país en los últimos años.

[13] Desde luego, esta alternativa propuesta por el gobierno en sí misma no resuelve los grandes inconvenientes de gestión, distribución y ejecución del presupuesto del canon y regalías, ya que deben de articularse con otras disposiciones que brinden viabilidad a la correcta, eficiente y efectiva canalización de los recursos generados por estos tributos. Es así, que al incluirse disposiciones que garanticen un uso adecuado de estos tributos, se podrá perfilar una reforma del sistema de distribución del canon en el Perú que supere los inconvenientes actuales y permita una asignación de recursos dinerarios más eficiente, democrática y equitativa que garantice un desarrollo sostenido y competitivo, no sólo para las regiones y gobiernos locales, sino para todas los distritos y comunidades afectos a la actividad extractiva.

[14] En este camino, es igual de importante comenzar por llegar a extender los recursos del canon y de las regalías hacia las áreas no productoras y a las comunidades afectas a los proyectos y operaciones extractivas, para así permitir un uso eficiente de los recursos, posibilitar el desarrollo pleno de la calidad de vida de los habitantes y optimizar los servicios básicos de las regiones y gobiernos locales.

[15] Obviamente, toda modificación legislativa debe de hacerse de forma gradual y prudente, sin sensacionalismos, con seriedad, tomando en cuenta la economía, las condiciones especiales de las regiones y buscando una distribución más eficiente y eficaz.

Imagen extraída de:

https://tecnologiaminera.com/noticia/gobierno-emitira-proyecto-de-ley-para-crear-fondo-de-estabilizacion-del-canon-minero-1597212195

 


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