Un ejercicio comparado entre la Vacancia y el Impeachment, y una propuesta de reforma



Creo que estaría de más hablar de todo el proceso de vacancia y de las circunstancias que llevaron a un nuevo enfrentamiento entre el Congreso y el presidente Vizcarra.

Desde el 10 de septiembre, fecha en la que el congresista Edgar Alarcón presentó unos audios que involucrarían a Vizcarra, hasta la votación, el 18 de agosto, transcurrieron solamente 8 días en los que sucedieron muchísimas cosas. Desde la noticia de la llamada del presidente del Congreso, Manuel Merino, a un alto mando de la Marina, hasta la referencia que hizo una congresista a la canción “Ciega, Sordomuda” para decir que los parlamentarios no pueden ser “Shakiros”. Sin embargo, fue Omar Chehade quien dejó la frase que motiva este artículo:

Lo que se hace a través de la vacancia es un juicio político y, por supuesto que hay jurisprudencia internacional. ¿Qué pasó en el caso Clinton cuando le mintió a la nación por una mentira absolutamente sexual, que también está por investigarse en Palacio de Gobierno acá? ¿No [se] estuvo a punto -en un impeachment- de destituir al presidente Clinton?[1]

De esa frase surge una pregunta: ¿Es posible comparar el proceso de vacancia peruano con el de impeachment americano? Considero que no. Ambos procesos tienen fundamentos y etapas distintos. En este orden de ideas, ¿son comparables, tal como sugieren algunas personas en referencia a este tema, el caso del impeachment a Bill Clinton con la moción de vacancia contra Martín Vizcarra? Nuevamente, creo que no, ya que el caso de Clinton es sustancialmente distinto al de Vizcarra. Sin embargo, sí creo que podemos aprender algunas cosas del caso Clinton, y del proceso de impeachment.

Primero, voy a describir ambos procesos, para luego analizar sus semejanzas y diferencias. Luego, voy a comparar el caso de Bill Clinton con el caso de Martín Vizcarra, para extraer una posible propuesta de reforma del proceso de vacancia en el Perú.

  1. Vacancia v. Impeachment:
  1. A) La vacancia peruana:

El artículo 113° de la Constitución menciona la vacancia, y especifica las causales por las cuales se puede vacar a un presidente:

1. Muerte del Presidente de la República.

2.Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.

  1. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
  2. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado. Y
  3. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.[2]

Sólo cuando se incurre en estas causales, el Congreso puede, válidamente, iniciar un proceso para retirar al presidente del cargo. Tal proceso está regulado en caso se incurra en la causal de incapacidad moral.

El artículo 89-A° del Reglamento del Congreso detalla el siguiente procedimiento:

  1. Se presenta una moción de orden del día firmada por, al menos, 20% del número legal de congresistas, precisando fundamentos de hecho y derecho, y acompañando los medios probatorios correspondientes.
  2. Primero debe debatirse su admisión. Esta moción debe tener preferencia por sobre las demás, por lo que se debate antes que cualquier otra moción. Para ser admitida, se requiere el voto afirmativo del 40% del número hábil de congresistas.
  3. Luego, de su admisión, se notifica al presidente para que, no antes del 3er día ni después del 10mo, pueda ejercer su defensa, ya sea personalmente o mediante su abogado. En esa misma sesión, el pleno debe debatir la vacancia y votarla. Para su aprobación se requieren 2/3 de votos afirmativos.[3]

En caso se apruebe la vacancia, se emite una Resolución Legislativa, que se publica y se comunica al presidente de la República y al titular de la Presidencia del Consejo de Ministros. Tan pronto como el presidente es notificado, o la resolución es publicada, lo que ocurra primero, este cesa en sus funciones.

Como señalé, el artículo 89-A° del Reglamento del Congreso aplica solamente para la vacancia por incapacidad moral. Entonces, ¿qué sucede con las otras causales? ¿Cómo opera el procedimiento de vacancia? El Reglamento del Congreso no da mayores alcances; sin embargo, creo que se aplicaría el mismo procedimiento, por analogía.

  1. B) El impeachment americano:

La sección 3 del artículo I de la Constitución de los Estados Unidos señala que el presidente, el vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos serán destituidos de su cargo en caso de acusación y condena por traición, soborno u otros delitos y faltas graves.[4]

La misma Constitución especifica el procedimiento que debe seguirse para el impeachment:

  1. El Congreso, ya sea el Comité Judicial de la Cámara de Representantes o cualquier otro comité, inicia una investigación contra la persona que será objeto del impeachment.
  2. Tomando como base la investigación, la Cámara de Representantes debe determinar y aprobar los “artículos del impeachment”, es decir, los cargos por los cuales se quiere destituir a un funcionario. Para su aprobación se requiere mayoría simple.
  3. Una vez que estos artículos son aprobados, se presentan ante el Senado, quien llevará a cabo el juicio. Este debe estar presidido por el Chief Justice (presidente de Corte Suprema), y los Representantes deben sustentar ante el Senado los artículos, para que luego el Senado los debata y, de considerarlo, los apruebe.
  4. Para condenar a cualquier funcionario se requiere el apoyo de los dos tercios de senadores presentes.[5]

Una vez aprobado alguno de los artículos de impeachment, corresponde definir la sanción. El Senado debe debatir y votar por destituir al funcionario, o destituirlo e inhabilitarlo para ejercer cargos públicos.[6]

  1. C) Comparación entre la vacancia y el impeachment:

La diferencia más relevante entre ambos procesos es el ámbito de aplicación. Mientras que la vacancia está limitada únicamente al presidente, el impeachment aplica también al vicepresidente y otros funcionarios, tales como jueces y Senadores. Esta razón sería suficiente para señalar que es un error compararlos.

Sin embargo, creo que hay una razón aún más importante para señalar su diferencia, y es que las causales de vacancia y de impeachment son sustancialmente diferentes. Como ya señalé, la vacancia aplica por muerte del presidente, por su permanente incapacidad física o moral, por su renuncia, por salir o no retornar al país en el plazo indicado o por su destitución por “[…] traición a la Patria; por impedir las elecciones […]; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o el de […] otros organismos del sistema electoral[7].

En el impeachment las causales son muy diferentes. La Constitución americana señala como causales la traición, la corrupción u otros delitos y faltas graves. Sin embargo, en 1974, el Comité Judicial de la Cámara de Representantes emitió un reporte en el que señaló que el impeachment también procede por cualquiera de las siguientes razones: (1) exceder o abusar indebidamente de los poderes del cargo; (2) comportamiento incompatible con la función y el propósito del cargo; y (3) mal uso del cargo para un propósito inapropiado o para beneficio personal.[8]

Es posible observar, entonces, que el impeachment es algo bastante más amplio que la vacancia. Se trata de un procedimiento con causales mucho más reguladas, y un procedimiento establecido que aplica en caso cualquier funcionario civil incurra en las causales. Es decir, no se limita solamente al presidente.

Alberto Cruces señala que “La vacancia no es […] un proceso disciplinario o un mecanismo de control de una autoridad. Se trata más bien del efecto jurídico que se da cuando se acreditan ciertas causales previstas en una norma.”[9] En otras palabras, la vacancia no es un proceso, sino el efecto de dicho proceso. En el caso del impeachment, sus proponentes durante el Congreso Constituyente de los Estados Unidos argumentaron que se trata de un proceso de control político ante la incapacidad, negligencia o perfidia de los gobernantes, que deriva en la destitución de dicho funcionario.[10]

En conclusión, no son procedimientos comparables. Sería más apropiado comparar el impeachment con el proceso de acusación constitucional, regulado en los artículos 99° y 100° de la Constitución, y el artículo 89° del Reglamento del Congreso.

  1. Vizcarra v. Clinton:

El proceso de vacancia a Martín Vizcarra inicia, como sabemos, por la difusión de unos audios en los que se escucharía al presidente coordinar acciones con su equipo de trabajo ante las investigaciones que realiza la Fiscalía por el caso de la contratación irregular de Richard Cisneros. Usando la causal de vacancia por permanente incapacidad moral, el día 10 de septiembre se presentó la moción de orden del día, que fue votada y aprobada el día 11 de septiembre. El día 18 de septiembre, el presidente Vizcarra ejerció su defensa ante el parlamento, y, luego del debate y votación, se rechazó la vacancia en su contra.

En el caso de Bill Clinton, a raíz de una investigación del Consejo Independiente de la Casa Blanca, Ken Starr, a causa de un proceso judicial contra Clinton por acoso sexual, se reveló el affaire del presidente con Monica Lewinsky. Durante el juicio, Clinton negó tajantemente haber tenido relaciones con ella, pero la investigación de Starr demostró lo contrario. Además, Starr encontró evidencia de presuntos abusos por parte de Clinton, al manipular archivos del FBI. Es por ello por lo que se inició un impeachment en su contra, basado en dos artículos de impeachment: perjurio (mentir durante un juicio) y obstrucción a la justicia. Finalmente, Clinton fue absuelto de ambos artículos.

¿Son comparables el caso de Vizcarra y el caso de Clinton? Considero que no, ya que en el caso de Clinton sí hubo una prueba indubitable de que había cometido perjurio. En el juicio por acoso sexual, Clinton había negado tener relaciones con Lewinsky, pero la investigación de Starr demostró lo contrario. Además, Starr encontró múltiples evidencias de obstrucción de la justicia. Pero en el caso de Vizcarra, si bien los audios dan cuenta de actuaciones, cuanto menos dudosas, no ha habido una investigación profunda para encontrar más evidencia acerca de obstrucción a la justicia que permita demostrar una permanente incapacidad moral. Esto me lleva a una reflexión final.

III. Propuesta de Reforma:

Tal y como está diseñado, el proceso de vacancia en el Perú abre la puerta a arbitrariedades, a que un presidente sea vacado aún sin contar con pruebas contundentes. Pero, además, no se contempla la posibilidad de que otros funcionarios también sean vacados.

Es por ello que considero prudente una modificación constitucional que garantice la responsabilidad no solo del presidente, sino también de los más altos funcionarios del gobierno, congresistas y jueces. Creo que lo más apropiado sería que la vacancia aplique solo por muerte, incapacidad física o mental, o renuncia del presidente. Las demás causales, como la permanente incapacidad moral, deben incorporarse como causales del proceso de acusación constitucional.

Así las cosas, el proceso de acusación constitucional debe cubrir casos de delitos, abuso del cargo, comportamiento incompatible, y uso indebido del cargo. También, este proceso de acusación constitucional, que cubre a altos funcionarios, debería contemplar también a los congresistas que incurran en estas causales. De más está decir que la conclusión de este proceso debe ser la destitución e inhabilitación del funcionario acusado y hallado culpable.

De esta manera, aseguraríamos tener un verdadero juicio político, con un proceso adecuado y regulado, que no permita arbitrariedades ni excesos.

 

Bibliografía:

[1] Jorge, D. L. (2020, 20 septiembre). Fact checking del debate sobre la vacancia: las opiniones de los congresistas sometidas a la verificación de El Comercio. El Comercio Perú. Revisado el 26 de septiembre de 2020, en https://elcomercio.pe/politica/congreso/fact-checking-del-debate-sobre-la-vacancia-las-opiniones-de-los-congresistas-sometidas-a-la-verificacion-de-el-comercio-martin-vizcarra-congreso-de-la-republica-noticia/?ref=ecr.

[2] Constitución Política del Perú, art. 113.

[3] Reglamento del Congreso de la República, art. 89-A.

[4] Constitución de los Estados Unidos, art. I, §3.

[5] Impeachment and Removal. (2015). CRS Reports. Revisado el 26 de septiembre de 2020, en https://www.everycrsreport.com/reports/R44260.html#_Toc433996055.

[6] Ibid.

[7] Constitución Política del Perú, art. 117.

[8] Staff of H. Comm. on the Judiciary, 93d Cong., Constitutional Grounds for Presidential Impeachment 20 (Comm. Print 1974), pp. 2258.

[9] Cruces, A. (2018). La interpretación constitucional de la vacancia del Presidente de la República por incapacidad moral. (pp. 261) En García Belaúnde, D. & Tupayachi, J. (eds.). La vacancia presidencial. Una visión desde el Derecho comparado (pp. 259-280). Santiago: Olejnik.

[10] Staff of H. Comm. on the Judiciary, op. cit., pp. 2256.

Imagen extraída de:

https://larepublica.pe/politica/2020/09/19/78-congresistas-le-dicen-no-a-la-vacancia-de-martin-vizcarra/


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