26 de Noviembre del 2019

Regulatory Impact Assessment (RIA) como método de análisis de los problemas en el Sistema de Justicia

 “El tema de la llamada “crisis de justicia” viene siendo tan masivamente analizado y repetido que resulta muy difícil saber si los estudios sobre ella tienen, efectiva y realmente, el propósito de proponer alternativas para procurar su solución o, más bien ,no son más que el lugar común de un tema cotidiano dentro de los desarrollados por la investigación jurídica, lo que, en consecuencia, podría llevar a la conclusión que los estudios sobre la crisis de la justicia terminan siendo un complemento de la crisis.” [1]

Juan Monroy Gálvez

Los días 29 y 30 de noviembre se realizó el II Seminario de Derecho Procesal “Medidas Cautelares y Tutela Diferenciada” organizado por el Círculo de Estudios de Derecho Procesal de la Universidad de Lima, y en relación a la medida cautelar como  “instrumento del instrumento” (Calamandrei) surgió la reflexión acerca de cuánto puede servir un buen sistema de protección cautelar en el ordenamiento jurídico, si es que existe un gran y grave problema estructural en el sistema de justicia debido a la sobrecarga procesal, lo que afecta el “valor efectividad” en la tutela jurisdiccional[2]. En este contexto, en la ronda de preguntas, un participante preguntó si para analizar  y buscar soluciones para este problema estructural no podría pensarse en implementar el RIA -siglas de  Regulatory Impact Assessment– que en castellano quiere decir “Análisis de Impacto Regulatorio”.

Es común que escuchemos hablar de la importancia del método del AED “Análisis económico del Derecho” con el objeto de poder prevenir resultados o conductas de las personas, a fin de poder determinar los alcances y el costo-beneficio de una propuesta normativa o alternativa de solución a un problema; sin embargo, la referencia al RIA es poco frecuente en el ámbito del Sistema de Justicia nacional y especialmente para abordar el retraso y carga procesal. Entones surgió la inquietud de evaluar si el  RIA podría ser una opción a considerar.

I. Concepto y objeto del RIA

El RIA constituye un informe analítico y también se conoce como EIR “Evaluación de Impacto Regulatorio”, o MIR “Manifestación de Impacto Regulatorio”, o “Análisis de Impacto Normativo y en el Perú lo conocemos como RIA.

El RIA es explicado como proceso de análisis,  medio, herramienta, técnica, método para analizar y medir, ex ante, los beneficios, costos y posibles efectos de una nueva regulación o de una vigente. El objeto del RIA son las propuestas y anteproyectos legislativos y las disposiciones vigentes sobre asuntos de gran relevancia, aunque podría tener un alcance general.

II.  Utilidad del RIA

En general sirve como ayuda u orientación para la toma de decisiones  sobre problemas públicos, y específicamente  puede servir como puente de comunicación de la entidad con sus miembros, y para transmitir información a los ciudadanos, a fin que puedan participar en la discusión e incluso en la definición de soluciones.  Precisamente destaca la apertura para recibir información de diferentes fuentes profesionales, ya que lo que se busca es medir el  impacto a nivel económico, social, institucional y legal. Ello nos recuerda que en la búsqueda de mejoras para el Acceso efectivo a la Justicia, “Es necesario abrir un diálogo interdisciplinario con sociólogos, estadísticos, economistas, antropólogos, etc. El resultado será de una visión jurídica enriquecida, menos formalista y más abierta al enfoque de las políticas públicas, y, en particular, de la política judicial…”[3] Así también se señala que el RIA  puede reducir el nivel de litigiosidad judicial al permitir la elaboración de normas más claras y eficientes.[4]

III. El Informe analítico y las preguntas-problema

En el desarrollo del  informe analítico se presentan diferentes etapas que responden a diferentes preguntas, como las siguientes:

  1. Determinación del problema por resolver y descripción del mismo, lo que permite enfocarse en un asunto en especial y recabar información sobre ese objeto. ¿Cuál es el problema, su origen  y cuál es su magnitud?
  2. Establecimiento de objetivos, esto es, lo que se pretende lograr con la propuesta. ¿Cuáles son los objetivos del análisis y evaluación y de qué manera se van a alcanzar los mismos?
  3. Identificación y definición de alternativas u opciones para resolver un problema determinado, a fin de suprimir o reducir las posibles consecuencias que se quieren evitar.
  4. Evaluación de los impactos y  cuantificación de los costos y beneficios de las alternativas para compararlos. ¿Cuáles son los impactos? , y ¿qué alternativas son las adecuadas?
  5. Elección de alternativa que genere beneficios superiores a los costos y el máximo beneficio para sociedad.
  6. Establecer las estrategias de verificación y cumplimiento y  estrategias para evaluar el desempeño de la regulación para asegurar que se implementará y se aplicará correctamente en el corto y mediano plazo.

IV. La experiencia de la CERIAJUS

Las  etapas del RIA nos recuerdan a las etapas de la  investigación científica: curiosidad, observación, abstracción y curiosidad y opinamos que cuando se trabaja con un método, ello lleva a un orden en la exposición de las ideas, y permite dar una respuesta adecuada (hipótesis) a un problema. Y destacando la importancia del método, nos viene a la mente la experiencia de la CERIAJUS y creemos que aunque no se haya hecho mención expresa al RIA, este método o parte del mismo fue usado por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia.

 La  CERIAJUS fue creada en el año 2003 por la Ley Nº 28083, fue instalada el 24 de octubre del 2003 y culminó su tarea el 23 de abril del 2004 con la entrega del Plan Nacional para la Reforma Integral de la Administración de Justicia[5]. La CERIAJUS fue un órgano de composición plural en el que participaron  los titulares de las entidades del Sistema de Justicia y  representantes de la sociedad civil. El antecedente de la CERIAJUS fue el  Grupo de Trabajo de Alto Nivel-GTAN del  23 de marzo de  2001, que resultó de la  creación voluntaria de una instancia de coordinación entre los máximos representantes de todas las instituciones del Sistema de Justicia, que si bien su Plan Estratégico y Lineamientos para su implementación  no se ejecutó, logró incorporar el enfoque sistémico “Sistema Nacional de Administración de Justicia” (SNAJ) que ha sido el fundamento de la CERIAJUS.

El trabajo de la CERIAJUS fue a través de diferentes Grupos de Trabajo Temático- GTT: Acceso a la Justicia, Políticas Anticorrupción, Eticidad y Transparencia, Despacho Jurisdiccional y Despacho Fiscal,  Recursos humanos, Predictibilidad y Jurisprudencia, Justicia Penal y  finalmente Adecuación Normativa. En cada GTT se identificó la problemática, se elaboró el diagnóstico respectivo, se formularon objetivos, se evaluaron alternativas de solución y se brindaron  las propuestas respectivas: Reforma constitucional, Leyes Orgánicas y Coordinación Interinstitucional. Luego se señaló el costo beneficio para lo cual se contó con la “Comisión de Planeamiento del Plan Nacional Integral y su valoración”, y fueron los gerentes de planeamiento del Poder Judicial, del Ministerio Público, representantes de la Academia de la Magistratura e INPE y funcionarios designados quienes unieron esfuerzos para presentar el costo estimado de la propuesta de reforma integral, monto que ascendía a  1,346’300,967 soles  sin considerar la implementación del Código Procesal Penal, lo que llevaría a una suma de 1,797’203,708 soles.

Notas al pie de página: 

[1] MONROY GALVEZ, Juan, La Función del Juez en el Derecho  Contemporáneo, serie de clásicos del Derecho, Volumen III, Centro de Investigaciones Judiciales “ Manuel Augusto Olaechea”, Corte Superior de Justicia de Ica-Poder Judicial, Editorial San Marcos, primera edición 2004,p.125-126

[2] Puede leerse  el libro de mi autoría Acceso a la Justicia Cautelar (Instituto Pacífico, 2019) en el que desarrollo entre otros, el Acceso a la Justicia y el Sistema de Justicia.

[3] ALEGRE, Marcelo,  Prólogo,  Acceso a  la Justicia, análisis y perspectivas de los nuevos desafíos, Juan Sebastián De Stefano, Urbe et Ius, Eudeba, Buenos Aires, noviembre 2012, p.14

[4] Justicia 2020, Ministerio de Justicia y Derecho Humanos de Argentina. Recuperado de https://www.justicia2020.gob.ar/eje-institucional/oficina-calidad-legislativa/

[5] Plan Nacional para la Reforma Integral de la Administración de Justicia. Recuperado de  http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/Plan_Nacional_ceriajus.pdf

Referencias: 

ALEGRE, Marcelo,  Prólogo,  Acceso a  la Justicia, análisis y perspectivas de los nuevos desafíos, Juan Sebastián De Stefano, Urbe et Ius, Eudeba, Buenos Aires, noviembre 2012.

CERIAJUS Plan Nacional para la Reforma Integral de la Administración de Justicia. Recuperado de  http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/Plan_Nacional_ceriajus.pdf

Justicia 2020, Ministerio de Justicia y Derecho Humanos de Argentina.  Recuperado de https://www.justicia2020.gob.ar/eje-institucional/oficina-calidad-legislativa/

MONROY GALVEZ, Juan, La Función del Juez en el Derecho  Contemporáneo, serie de clásicos del Derecho, Volumen III, Centro de Investigaciones Judiciales “ Manuel Augusto Olaechea”, Corte Superior de Justicia de Ica-Poder Judicial, Editorial San Marcos, primera edición 2004.

PERALES FERNANDEZ, Fabiola Olivia, El análisis de impacto regulatorio: una herramienta para mejorar la calidad de las regulaciones. Recuperado de https://laley.pe/art/4069/el-analisis-de-impacto-regulatorio-una-herramienta-para-mejorar-la-calidad-de-las-regulaciones

María Elena Guerra- Cerrón

Abogada por la PUCP. Magíster en Derecho Empresarial por la Universidad de Lima y Doctora en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Licenciada en Educación. Estudios de Maestría en Derecho Procesal Constitucional en la Universidad Lomas de Zamora en Buenos Aires. Estudios de especialización en Contratación moderna y Responsabilidad Civil en las Universidades de Castilla La Mancha y Salamanca en España. Docente de Derecho Procesal Civil en la Universidad de Lima, y en la UNMSM.

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