Desde el año 2002, se han dictado aproximadamente 50 leyes, reglamentos y normas complementarias con el propósito de erradicar las actividades mineras ilegales, dando respuesta a la expansión acelerada de estas actividades en el país. Como ya todos conocemos, esta actividad genera una serie de consecuencias negativas como (i) la contaminación de los ríos y lagos, (ii) la contaminación del suelo, y (iii) la pérdida y degradación de los bosques, lo que contribuye significativamente a la pérdida de almacenamiento de carbono en la Amazonía peruana (Elmes et al., 2014). En efecto, como ha mencionado De Echave (2016), la expansión de la minería informal se puede medir en hectáreas de deforestación, tomando como base que para 2001, en Madre de Dios teníamos 6.254 hectáreas deforestadas, pero para 2011 aumentó a 32.750 hectáreas, y así sucesivamente. Sin embargo, es importante señalar que las actividades mineras ilegales en el Perú no se limitan a Madre de Dios, el cual ha sido retratado (y de hecho lo es) como una de las regiones más afectadas del Perú por causa de esta actividad ilegal (SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL [SPDA], 2015). A lo largo de los años, se ha identificado que ha existido minería ilegal e informal en las 25 regiones del Perú, principalmente en Madre de Dios, Puno, La Libertad, Ica y Arequipa (De Echave, 2016; SPDA, 2014).
A pesar de las normas y las medidas aprobadas, la ilegalidad de esta actividad en el país, así como la deforestación en la Amazonía siguen siendo un fenómeno relevante, por lo que se cuestiona ampliamente la efectividad de dichas normas. La efectividad de las regulaciones se puede medir desde diferentes perspectivas. De hecho, algunos afirman que la legislación es efectiva cuando se logran ciertos objetivos político-estratégicos, por ejemplo, eliminando un ‘hot topic’ de la agenda política, o cuando permite ganar un cierto estatus político a aquellas autoridades de turno (Happaerts, 2012; Newig, 2007). Sin embargo, la efectividad también puede (y debe) medirse considerando si los resultados obtenidos y comprobados corresponden con los objetivos previstos en las regulaciones (Mickwitz, 2003). Es decir, en este caso, si se ha logrado la formalización y la erradicación de la minería ilegal, impidiendo que la deforestación en la Amazonía siga avanzando.
En las próximas líneas, explicaremos qué se entiende, desde la doctrina, como regulación simbólica, particularmente a partir de la teoría de Newig (2007), el cual es un concepto útil para evaluar los resultados de regulaciones y políticas, por lo que puede servir para analizar el caso de la minería ilegal/informal en el Perú.
Con el término “regulación simbólica” se entiende que la norma jurídica no es lo que pretende ser, pues contiene un elemento de engaño (Siehr, 2008). En efecto, las legislaciones simbólicas se refieren a aquellas leyes que son diseñadas con una intención expresa de únicamente liberarse de la presión política o de demostrar cierta determinación política, pero esto únicamente de manera aparente. Se ha demostrado que las legislaciones simbólicas han tenido mayor presencia en condiciones de alta presión política y mediática (Dwyer, 1990; Newig, 2007). Sin embargo, al analizar si una regulación es simbólica o no, existe el riesgo de considerar como simbólicas a todas las normas que resultan en ineficaces. Sin embargo, debe entenderse que pueden existir otras causas que resulten en la ineficacia de una norma, las cuales se configuraran en una etapa distinta a la de formulación o diseño de las mismas. Por lo tanto, en la fase de evaluación de políticas y regulaciones es importante hacer una clara distinción entre las regulaciones simbólicas y el problema general entre la idea regulatoria y su implementación efectiva (Matten, Ruud & Sharma, 2003). Por ejemplo, se ha señalado sobre las normas en materia ambiental que, si bien algunas de estas son diseñadas, en los países en desarrollo, de manera adecuada, resulta que los problemas surgen al momento de la implementación (Mcallister, 2010), lo cual trae como consecuencia la ineficacia de las mismas. Ello, demuestra claramente que podemos tener normas (o políticas) que han nacido para ser ‘ineficaces’, y aquellas que, si bien son creadas con una buena intención, en el camino surgen problemas que las convierten en tales.
En palabras de Siehr (2009), una ley es más o menos simbólica, ni simbólica o no simbólica. De hecho, es posible afirmar que toda legislación tiene una dimensión simbólica o puede ser simbólica en un determinado grado (Newig, 2007; Siehr, 2008). Para ello, Newig ha identificado distintos indicadores que permiten medir el grado de “simbolismo” de una norma. Por un lado, para medir la efectividad político-estratégica se pueden analizar los siguientes factores: (i) la severidad de las sanciones en caso de incumplimiento de la ley, (ii) la jerarquía de la norma que se está aprobando, y (iii) el momento en el que se dictan dichas normas; por ejemplo, analizar si son promulgadas estratégicamente cuando se pueda recibir más atención del público. Por otro lado, para medir la efectividad sustantiva se pueden analizar los siguientes criterios: (i) idoneidad sustantiva y objetivos claros; (ii) el grado de exigibilidad; (iii) la disponibilidad de recursos para implementar debidamente las medidas planteadas en las normas; (iv) la garantía de que la implementación se asigne a entidades que apoyen los objetivos de la normativa y que den prioridad a los mismos; entre otros (Burnett, 1998; Newig, 2007). Así, con estos indicadores se podrá determinar si una norma o política cuenta con cierto grado de simbolismo, al estar más inclinada hacia la efectividad político-estratégica o hacia la efectividad sustantiva.
Ahora bien, en el caso de la regulación sobre minería ilegal, sabemos que a lo largo de los años se han implementado diversas medidas -algunas cuestionables- relacionadas a la erradicación de la minería ilegal. Para sintetizar, podemos señalar los siguientes tres grupos de medidas relevantes: (i) la diferenciación entre actividades mineras ilegales e informales, lo que llevó a (ii) crear un Proceso de Formalización para aquellos mineros calificados como informales. Sin necesidad de entrar a relatar las sucesivas extensiones de plazo aprobadas respecto al Proceso de Formalización [1], es conocido que, debido al poco éxito del primer plan del Proceso de Formalización, con el que no se logró formalizar al número esperado de mineros, el plazo para lograr la tan ansiada formalización de los mineros “informales” ha venido extendiéndose, inclusive hasta diciembre del presente año. De acuerdo a la información de la Defensoría del Pueblo (2014: 251), “al vencimiento del plazo del Proceso de Formalización, el 19 de abril de 2014, de acuerdo a lo reportado por los gobiernos regionales, únicamente siete de las 58 835 declaraciones de compromisos que se encontraban vigentes en el Registro Nacional acreditaron el cumplimiento de la autorización de inicio/reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales, último paso del Proceso de Formalización.” Asimismo, en lo que respecta a la erradicación de la minería ilegal, (iii) la inclusión de delitos relacionados con la minería ilegal al Código Penal peruano y la aprobación de un procedimiento de interdicción, a efectos de eliminar la operación de dragas y maquinaria de mineros ilegales, altamente contaminantes para el medio ambiente.
Pues bien, un factor relevante a notar es que la mayoría de las regulaciones o las ‘nuevas’ políticas respecto a la minería ilegal han sido emitidas al inicio de cada periodo de Gobierno, donde claramente la atención pública es más fuerte y las autoridades están centradas (en su mayoría) en validar el otorgamiento de poder. En efecto, en un trabajo de investigación de carácter cualitativo, realizado durante el 2020 [2], pude recibir la opinión de personas que han investigado el tema de la minería ilegal, siendo que algunos entrevistados destacaron que los gobiernos solo buscan un titular en los medios o demostrar que se hace algo ‘para la foto’, con el objetivo de mejorar su popularidad y ganar la aceptación de la población civil. Asimismo, Arriarán (2019) relata que durante el mandato del presidente García, este ordenó un día que al final de la semana debían ser destruidas todas las dragas en Madre de Dios, de lo contrario se iba a destituir a un funcionario de alto mando de las Fuerzas Armadas. Con esta amenaza se produjo un gran despliegue en Madre de Dios, con la presencia de varios periodistas, quienes fueron invitados especialmente por el Gobierno para demostrar a la ciudadanía que se estaba haciendo algo con relación a la erradicación de la minería ilegal.
Por otro lado, podemos observar que las consecuencias aplicables a la actividad minera ilegal son bastante severas, por lo menos considerando lo establecido en las normas. Como se ha mencionado, la minería ilegal se incorporó al Código Penal, reconociendo su gravedad y el rechazo de dicha actividad. Sin embargo, según lo reportado por el Ministerio del Ambiente (2016), entre los años 2013 y 2016, se reportaron 259 causas penales iniciadas en la región de Madre de Dios. Sin embargo, recién en el año 2020, la primera sentencia penal fue dictada por el Juzgado Penal de Madre de Dios respecto a un delito relacionado con la minería ilegal. Con esto, observamos que la penalización no es del todo efectiva. Por otro lado, con relación a los procesos de interdicción, por muchos años se ha observado que, a pesar de las intervenciones del Gobierno para erradicar la minería ilegal en Madre de Dios, la deforestación siguió expandiéndose. Por ejemplo, en el 2019, se lanzó el proyecto “Operación Mercurio” para enfrentar a la minería ilegal en la zona más grave de la Amazonía peruana, conocida como La Pampa (región Madre de Dios). Como resultado, la deforestación por causa de la minería tuvo una importante reducción del 90% en dicha zona. Sin embargo, la minería ilegal se habría trasladado a nuevos focos, como es el caso del río Pariamanu, también en Madre de Dios, donde se ha observado 204 hectáreas de deforestación. Ahora bien, recientemente se ha comprobado que se han realizado intervenciones en este nuevo foco de actividad minera, habiéndose destruido maquinarias de mineros ilegal e identificado campamentos de mineros ilegales. No podemos negar que estas intervenciones parecen estar cumpliendo con el objetivo, y demostrando continuidad en torno a la vigilancia de la Amazonía peruana (Finer & Mamani, 2021).
En cuanto a las entidades regionales, a lo largo de los años, se ha notado que los Gobiernos Regionales no necesariamente tienen las mismas intenciones que las expresadas en las políticas aprobadas por el Gobierno Nacional. Los primeros, en muchos casos, optan por no apoyar la implementación de la normativa dado que, en las zonas donde prevalece este tipo de actividad minera, sus votantes no están a favor de la política nacional (Dargent y Urteaga, 2016). De igual manera, se ha observado que en tiempos preelectorales cualquier político actuará en beneficio de la población votante, y en una región donde más del 60 o 70% de la población está directa o indirectamente vinculada a este tipo de actividad, se vuelve inviable luchar contra la minería ilegal [3]. Respecto a los recursos necesarios para implementar las medidas aprobadas, sería interesante realizar un análisis detallado de los presupuestos asignados por región en esta materia; a efectos de verificar si aquellas regiones con un alto grado de ilegalidad detectada, cuentan con un presupuesto que corresponda a dicho supuesto de hecho. En el Reporte de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible (2020: 75), se señaló que “los gobiernos regionales exhiben dificultades para atender la problemática debido a la alta rotación de personal, por no contar con el apoyo regular por parte de las demás autoridades y por la falta de presupuesto para el desarrollo de sus funciones.”
Ahora, una de las más grandes críticas respecto al Proceso de Formalización es que hay demasiada flexibilidad en el proceso. Al haberse observado una sucesiva aprobación de extensiones de plazo, sin lograr poner fin a aquellas actividades realizadas sin autorizaciones, que sí son exigidas a los mineros formales, se crea la idea de que el Proceso es uno de nunca acabar; y que en efecto ninguna autoridad tomará la decisión de darlo por concluido. En efecto, hay avances en el Proceso, pero ¿estos son suficientes? De acuerdo a la información del Ministerio de Energía y Minas (2020), desde el año 2012 al 2019, el número de mineros formalizados era de 8228, que es un número relativamente bajo considerando el universo de mineros informales. Finalmente, una de las razones por las que no se logra cumplir con los objetivos del Proceso de Formalización es que se cree que existe una falta de conocimiento por parte de las autoridades respecto a la realidad de la minería ilegal, por lo que las políticas terminan siendo poco efectivas. Existen diferentes grupos de mineros, diversas áreas donde se realiza la actividad y diferentes realidades, las que se deben de tomar en cuenta si es que se quiere lograr mayores resultados en la formalización de la minería.
Determinar si una regulación o política es meramente simbólica no es una tarea fácil, más aún cuando estamos frente a un problema complejo que parece difícil de regular; y diversos factores se entrelazan en el proceso de evaluación de las regulaciones. Con todo lo mencionado, podemos observar que considerando la forma en que se promulgaron las distintas normas, estas han servido en cierta medida para liberar al Gobierno de la presión política y mediática, al menos por ciertos periodos. De igual manera, las constantes ampliaciones de plazo del Proceso de Formalización dejan la sensación de que no hay una intención de resolver definitivamente el tema, sino únicamente de contar con una respuesta política rápida que aparentemente lo resuelva. En efecto, varios años después del primer intento de formalizar y erradicar la minería ilegal, el tema no se ha resuelto y la estrategia del Gobierno parece seguir siendo solo una réplica de lo que se ha comprobado no ser tan efectivo. No está de más decir que la promulgación de una nueva ley o reglamento no solucionará el problema, se requiere un análisis previo adecuado y un compromiso real. Ahora, nos toca esperar a ver qué hará el próximo Gobierno con relación a este tema, ¿se seguirá extendiendo el plazo del Proceso de Formalización? ¿Se continuará con los operativos del programa ‘Operación Mercurio? Estemos siempre atentos.
Notas de pie de página:
[1] Para mayor referencia, se puede revisar Drago, I., & Zúñiga, N. (2018) Tras la búsqueda de la erradicación de la minería ilegal: Avances en el Ordenamiento Jurídico Peruano. Revista Advocatus N° 35, pp. 53–64.
[2] Información obtenida de un trabajo de investigación realizado durante el año 2020, aplicando una metodología cualitativa, con entrevistas semi estructuradas.
[3] Ídem.
Referencias:
Arriarán, G. (2019). Frontera pirata. La historia del campamento de minería ilegal más grande y peligroso de la Amazonía. Lima, Peru.
Burnett, M. (1998). The Pollution Prevention Act of 1990: A Policy Whose Time Has Come or Symbolic Legislation? Environmental Management,22(2), pp. 213-224.
Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible. (2020). Informe final: Propuestas de medidas normativas, de gestión, de política pública para afianzar la sostenibilidad del sector minero. Lima, Peru.
Dargent, E. & Urteaga, M. (2016). Respuesta estatal por presiones externas: los determinantes del fortalecimiento estatal frente al boom del oro en el Perú (2004-2015). Revista de Ciencia Política, Vol. 36, Num. 3, pp. 655-677.
De Echave, J. (2016). La minería ilegal en Perú: Entre la informalidad y el delito. Nueva Sociedad, (263), pp. 131-144.
Defensoría del Pueblo. (2014). Balance de gestión estatal frente a la minería informal e ilegal en el Perú 2012 – 2014. Supervisión a las entidades de alcance nacional y regional. Oficial Report Nº 167, First Edition. Lima, Peru.
Dwyer, J. P. (1990). The pathology of symbolic legislation. Ecology Law Quarterly, 17(2), pp. 233-316.
Elmes, A., Yarlequé Ipanaqué, J., Rogan, J., Cuba, N., & Bebbington, A. (2014). Mapping licit and illicit mining activity in the Madre de Dios region of Peru, Remote Sensing Letters, 5:10, pp. 882-891, DOI: 10.1080/2150704X.2014.973080
Finer, M. & Mamani, N. (2021). Nuevo Foco de Minería Ilegal en la Amazonía Peruana: Río Pariamanu (Madre de Dios). MAAP: 137.
Happaerts, S. (2012). Sustainable development and subnational governments: Going beyond symbolic politics? Environmental Development, 4(1), pp. 2-17.
Matten, D., Ruud, A., & Sharma, S. (2003). Symbolic politics in environmental regulation: Corporate strategic responses. Business Strategy and the Environment, 12(4), pp. 215-226.
Mcallister, L. (2010). Dimensions of Enforcement Style: Factoring in Regulatory Autonomy and Capacity. Law & Policy, 32(1), pp. 61-78.
Mickwitz, P. (2003). A Framework for Evaluating Environmental Policy Instruments: Context and Key Concepts. Evaluation, 9(4), pp. 415-436.
Ministerio de Ambiente. (2016). La lucha por la legalidad en la actividad minera. (2011- 2016). Avances concretos y retos para enfrentar la problemática de la minería ilegal y lograr la formalización de los operadores mineros. Lima, Peru.
Ministerio de Energía y Minas. (2020). Exposición de Motivos del Decreto Supremo Nº 001-2020-EM. Lima, Peru.
Newig, J. (2007). Symbolic environmental legislation and societal self-deception. Environmental Politics: The Politics of Unsustainability: Eco-Politics in the Post-Ecologist Era, 16(2), pp. 276-296.
Siehr, A. (2008). Symbolic Legislation and the Need for Legislative Jurisprudence: The Example of the Federal Republic of Germany. Legisprudence, 2(3), pp. 271-305.
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. (2014). La realidad de la minería ilegal en los países amazónicos. SPDA, Lima.
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. (2015). Las rutas del oro ilegal. Estudios de caso en cinco países. SPDA, Lima.
Fecha de Publicación: 26/05/21
Imagen extraída de: https://blogs.iadb.org/energia/es/futuro-sector-minero-america-latina-y-caribe-clave-combatir-cambio-climatico/
