El gobierno de Guillermo Billinghurst (1912-1914) estuvo marcado por un permanente enfrentamiento con el Congreso. Éste le censuró un Gabinete y ante la amenaza de ser disueltos, de convocarse a nuevas elecciones y aprobarse una nueva Constitución, un grupo de parlamentarios redactaron un documento solicitando la vacancia presidencial por incapacidad moral, la cual estaba contemplada en la Constitución vigente. Ésta, finalmente no ocurrió porque luego de una sucesión de hechos violentos, el 04 de febrero de 1914, Billinghurst es depuesto mediante el golpe militar dirigido por el coronel Óscar R. Benavides[1]. Fue la primera oportunidad en que se planteó la posibilidad de la vacancia presidencial por incapacidad moral desde su incorporación en el constitucionalismo peruano.
Sin embargo, la primera vez que ocurrió fue con el Presidente Fujimori. Renunció por fax desde el extranjero y en consecuencia no regresó dentro del plazo autorizado. Esto último, por si solo, constituía una causal de vacancia conforme a la Constitución de 1993. La aceptación de la renuncia por el Congreso, también. Pero, al haberse realizado por fax y sin refrendo ministerial, se consideraba nula. Ante tales circunstancias, mediante la Resolución Legislativa N°009-2000-CR, el 21 de noviembre de 2000, el Congreso de la República declaró la permanente incapacidad moral de Fujimori según lo establecido en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución y la declaración de vacancia de la Presidencia de la República. Esta decisión fue adoptada por una mayoría simple de 62 congresistas. Es decir, es un hecho inobjetable en la historia constitucional de nuestro país que un Presidente de la República fue vacado con el 51.67% de los votos totales del Congreso.
La vacancia presidencial es aquella situación donde el Presidente de la República deja de serlo por un hecho objetivo y expresamente establecido en la Constitución. Para que exista vacancia tienen que cumplirse dos condiciones, un Presidente en ejercicio y una causa para que ya no continúe, de manera definitiva. Por la relevancia del cargo y su origen electivo estos motivos deben tener rango constitucional. Para las causales de vacancia deber regir el principio de constitucionalidad sino se transgrede la voluntad del Poder Constituyente.
La vacancia presidencial aparece por primera vez en la Constitución de 1834 y la vacancia por incapacidad moral desde la Constitución siguiente, la de 1839 (artículo 81°). A partir de allí, todas nuestras Cartas Magnas, invariablemente, la han reconocido: Constitución de 1856 (artículo 83°), Constitución de 1860 (artículo 88°), Constitución de 1867 (artículo 80°), Constitución de 1920 (artículo 115°), Constitución de 1933 (artículo 144°), Constitución de 1979 (artículo 206°) y actualmente, la Constitución de 1993 en su artículo 113°.
Son dieciséis (16) hechos objetivos los que pueden producir la vacancia presidencial conforme al vigente artículo 113°. Para mayor claridad los mencionamos en orden:
- Muerte del Presidente.
- Declaración del Congreso de la permanente incapacidad moral del Presidente.
- Declaración del Congreso de la permanente incapacidad física del Presidente.
- Aceptación del Congreso de la renuncia del Presidente.
- Salida del Presidente del territorio nacional sin permiso del Congreso.
- Regreso del Presidente al territorio nacional más allá del plazo autorizado.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por traición a la patria.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir las elecciones presidenciales.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir las elecciones parlamentarias.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir las elecciones regionales.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir las elecciones municipales.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por haber disuelto el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir la reunión o funcionamiento del Congreso.
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir la reunión o funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir el funcionamiento de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
- Destitución por el Congreso, luego de haber sido sancionado el Presidente, por impedir el funcionamiento del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).
De estas dieciséis causales, sólo una califica como “hecho jurídico” y las demás constituyen “actos jurídicos”, es decir, se requiere la conformación de la voluntad del Congreso traducida en una decisión parlamentaria, mediante un procedimiento regulado, para poder generar la vacancia. En efecto, la muerte del Presidente es el único hecho natural que produce la vacancia donde el Congreso no puede tener ninguna influencia a favor o en contra.
Hay dos causales vinculadas a la salida del país del Presidente. Salir sin permiso y salir más tiempo del permitido que podrían considerarse “hechos jurídicos”, pero no se produce automáticamente la vacancia. El Congreso podría deliberar para excusar al Presidente ante un incumplimiento de esta naturaleza. Imaginemos que el Presidente estuvo autorizado para salir del país por tres días pero por mal tiempo o desperfectos técnicos del avión que lo trae se tiene que quedar más tiempo. Recordemos también que Fujimori estaba más tiempo del permitido pero no se aplicó automáticamente para su vacancia, por el contrario, se optó por considerar tal hecho como justificante para declarar su permanente incapacidad moral. Más coherente habría sido tratar esta causal como infracción constitucional conforme al artículo 117° de tal modo que si la salida no autorizada o el regreso por mas tiempo no tiene justificación razonable entonces se procede a la destitución.
En los demás casos, es necesaria una declaración por parte del Congreso. Y ello, claro está, se aplica a la figura de la permanente incapacidad moral y también de la física, pues en este último caso, igualmente podría generarse un debate médico y “político” para establecer si un Presidente que padece una enfermedad degenerativa de tipo neuromuscular, en su más grave estadío, por ejemplo, puede seguir gobernando.
En ambas situaciones, perfectamente se puede extrapolar la famosa frase del Presidente estadounidense Gerald Ford (en ese tiempo, miembro de la Cámara de Representantes por el Estado de Michigan) al interpretar los alcances de su Constitución para aplicar el impeachment (juicio político donde la Cámara de Representantes acusa y el Senado juzga y con 2/3 de los votos condena a un servidor público) al juez de la Corte Suprema, William O. Douglas. El artículo II, señala entre otras cosas que: “El presidente, el vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos serán separados de sus puestos al ser acusados y declarados culpables de traición, cohecho u otros delitos y faltas graves”. En el debate, Ford señaló: “Una ofensa imputable es lo que la mayoría de la Cámara de Representantes considere que es, en un momento dado de la historia; la condena resulta de cualquier ofensa u ofensas que dos tercios del otro organismo [Senado] consideren lo suficientemente graves como para exigir la destitución del acusado”.
Lo mismo puede decirse respecto de la permanente incapacidad moral o física del Presidente declarada por el Congreso, establecida en el artículo 113°, numeral 2 de nuestra Constitución: será lo que la mayoría del Congreso considere que es, en un momento de la historia.
Así ocurrió con Fujimori y luego con Vizcarra. En efecto, luego de un pedido fallido de vacancia por el caso “Richard Swing”, un segundo pedido fue presentado en Octubre de 2020 por presuntos actos de corrupción cometidos por el Presidente Vizcarra cuando era Gobernador Regional de Moquegua. Al final fue vacado el 09 de noviembre de 2020 con el voto de 105 congresistas, es decir, el 80.76% del número legal de parlamentarios. Una mayoría aplastante.
Asociar la causal de permanente incapacidad moral a la interrupción de un mandato presidencial debe constituir un hecho extraordinario. Debe merecer la profunda reflexión de quienes tienen esa decisión. La moral es un concepto tan impreciso que la valoración pública y subjetiva del desempeño del Presidente por cada uno de los congresistas, actúa como el motivo real para provocar la vacancia. Por eso se requiere una mayoría calificada y hasta ultra calificada, para que no haya dudas de que fue la decisión correcta. Tanto el Presidente de la República como los congresistas son autoridades con legitimidad popular y si el Poder Constituyente ha contemplado la posibilidad de vacar al primero por incapacidad moral, le está otorgando al Congreso un “contrapeso” para situaciones excepcionales. No es lo mismo vacar con 50.67% (Fujimori) que con 80.76% (Vizcarra) bajo un criterio que tiene mucho de subjetivo y que encierra necesariamente una valoración política, pero en los hechos, ambas situaciones se han producido.
¿Es legítima la discrecionalidad del Congreso para declarar como inmoral el comportamiento del Presidente y por ello vacarlo? Se puede tener interminables discusiones sobre el tema, pero al final, el hecho objetivo está dado por el número de votos más que por los argumentos. Por esa razón la mayoría no puede ser simple. A pesar de que la Constitución no contempló este importante detalle del número de votos, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 0006-2013-AI/TC hizo activismo judicial y exhortó al Congreso a exigir 2/3 del número legal de miembros del Congreso para declarar la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral o física, a fin de no incurrir en aplicaciones irrazonables. Esto fue implementado por el Congreso mediante su Resolución Legislativa N°030-2003-CR y así está incorporado en el artículo 89°-A del Reglamento del Congreso, entonces, actualmente, se requiere 87 congresistas (67%, es decir, muchos más votos que los aplicados a Fujimori y muchos menos que los emitidos contra Vizcarra) para declarar que un Presidente no puede continuar en su cargo por presentar permanentemente incapaz moral o física. El hecho objetivo son los votos y no los argumentos o consideraciones, morales, políticas, médicas, sociales, jurídicas, filosóficas o de cualquier otra índole, que pudiera tener cada uno de los 130 congresistas al emitir su voto. Parafraseando a Gerald Ford: “Lo que la mayoría del Congreso (87 votos) considere que es permanente incapacidad moral en un momento de la historia, eso será”.
Para finalizar resumimos cuales son las etapas del procedimiento para declarar la vacancia por esta causa, como actualmente está regulado en el Reglamento del Congreso:
- Pedido de Vacancia: No menos de 26 congresistas presentan una Moción del orden del día, precisando los fundamentos y documentos que lo sustentan. Copia del pedido es remitido al Presidente de la República a la mayor brevedad.
- Admisión del Pedido: 45% de los Congresistas hábiles (Si todos están hábiles serían 59 congresistas) admiten el pedido. La votación se efectúa en la siguiente sesión a aquella en que se dio cuenta de la moción.
- Discusión de la Vacancia: El Pleno del Congreso acuerda la fecha para la votación que no puede realizarse antes del tercer día siguiente a la votación de la admisión del pedido ni después del décimo, salvo que 104 Congresistas acuerden un plazo menor o su debate y votación inmediata. Si fuera necesario se cita, para este efecto, a una sesión especial. El Presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado.
4. Aprobación de la Vacancia: No menos de 87 congresistas tienen que aprobar la vacancia y la decisión se hace constar en una Resolución del Congreso, la cual se publica en el diario oficial dentro de las veinticuatro horas siguientes al de la recepción de la transmisión remitida por el Congreso. En su defecto, el Presidente del Congreso ordena que se publique en uno de los diarios de mayor circulación nacional, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar. La resolución que declara la vacancia rige desde que se comunica al vacado, al Presidente del Consejo de Ministros o se efectúa su publicación, lo que ocurra primero.
[1] Para mayor información sobre el gobierno de Billinghurst, una lectura recomendable es: GONZALES ALVARADO, Osmar. “Billinghurst. Combatiente del desierto salitrero”. 1ra. Edición. Fondo Editorial de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Facultad de Ciencias Sociales, Lima, 2017, 230 pp.
Imagen extraída de:
https://elcomercio.pe/eldominical/filosofia/incapacidad-moral-cuando-el-problema-esta-en-el-congreso-filosofia-etica-noticia/
