En colaboración con: Valeria Arias Suárez
Fecha de publicación: 05 de junio de 2025
I. Introducción:
La acción popular constituye uno de los mecanismos más antiguos de control normativo dentro del ordenamiento constitucional peruano. Su relevancia no solo radica en su carácter pionero en el constitucionalismo nacional, sino también en su singularidad frente al derecho comparado. En la mayoría de ordenamientos jurídicos, el control sobre los reglamentos y normas infralegales se ha confiado tradicionalmente a procesos contencioso-administrativos o a procedimientos de inconstitucionalidad, sin desarrollarse mecanismos autónomos y específicos como la acción popular para este fin.
II. Fundamento Constitucional y ámbito de aplicación:
El artículo 200º, inciso 5, de la Constitución Política del Perú establece que la acción popular procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra “los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”. Esta disposición reconoce una amplia legitimidad procesal activa, permitiendo que cualquier ciudadano interponga una demanda, conforme ha sido reafirmado por el I Pleno Casatorio Civil de la Corte Suprema.
No obstante, la redacción del texto constitucional ha sido objeto de crítica debido a su falta de precisión técnica. La enumeración de “reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general” podría inducir erróneamente a pensar que se trata de categorías jurídicas diferentes, cuando en realidad todas ellas hacen referencia a disposiciones normativas de carácter general y abstracto. En otras palabras, son manifestaciones diversas del fenómeno reglamentario.
III. Naturaleza jurídica y efectos de la acción popular:
Como bien advierte la doctrina especializada, entre ellos César Landa Arroyo, la acción popular debe ser entendida como un proceso constitucional de naturaleza jurisdiccional, orientado al control de constitucionalidad y legalidad de las normas reglamentarias y administrativas que contradigan la Constitución o la ley (Landa Arroyo, Teoría del Derecho Procesal Constitucional, Lima).
Uno de los elementos centrales de este proceso es su capacidad para generar efectos retroactivos. De acuerdo con la mejor interpretación doctrinal y jurisprudencial, una sentencia que declare fundada una demanda de acción popular no solo produce efectos derogatorios, sino que acarrea la nulidad del reglamento impugnado ab initio, restableciendo el principio de supremacía normativa.
IV. Características estructurales de la acción popular:
La comprensión plena de la acción popular exige detenerse en tres aspectos esenciales de su configuración jurídica:
a) Control normativo y no solo interorgánico: La acción popular no se limita a resolver conflictos entre órganos del Estado, sino que está dirigida al control objetivo del ordenamiento jurídico, depurando aquellas normas infralegales que contravienen la Constitución o la ley.
b) Carácter público y participativo: Su legitimación abierta convierte a la acción popular en un verdadero instrumento de participación ciudadana en la defensa del orden constitucional.
c) Función preventiva de conflictos: Al invalidar reglamentos ilegales antes de su aplicación concreta, este proceso contribuye a evitar controversias ulteriores, garantizando seguridad jurídica y coherencia
V. Criterios para distinguir normas reglamentarias de actos administrativos
En la praxis judicial, tal como se ha establecido en el I Pleno Casatorio, distinguir entre una norma reglamentaria impugnable mediante acción popular y un acto administrativo que debe ventilarse por otras vías procesales, requiere recurrir a criterios doctrinales consolidados:
- Criterio de pertenencia al ordenamiento: Si el acto se incorpora al ordenamiento como norma general o si se trata simplemente de una decisión aplicativa en un caso concreto.
- Criterio de consunción: Si el contenido del acto o norma se consume con su aplicación o si, por el contrario, mantiene vigencia y puede seguir produciendo efectos jurídicos hacia el futuro.
- Criterio de generalidad: Aunque en menor medida, también se evalúa si la norma impugnada presenta las características de impersonalidad y abstracción propias del reglamento.
VI. Ordenanzas Municipales vs Resoluciones Administrativas:
El sistema jurídico peruano reconoce una variedad de fuentes normativas que coexisten dentro de una estructura jerárquica definida por la Constitución. Entre estas fuentes, las ordenanzas municipales y las resoluciones administrativas ocupan espacios normativos distintos, tanto por su origen como por su función y fuerza normativa. La necesidad de distinguir entre ambas es fundamental para evitar conflictos de competencias, inaplicaciones indebidas y vacíos interpretativos en la práctica administrativa y judicial.
La Constitución Política del Perú, en su artículo 200, inciso 4, reconoce que las ordenanzas municipales tienen rango de ley. Esta disposición no es una concesión meramente simbólica, sino una consecuencia directa del reconocimiento constitucional de la autonomía política y normativa de los gobiernos locales.
Este principio de autonomía está desarrollado por la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972), cuyo artículo 40º establece con claridad que:
“Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal”.
En este sentido, las ordenanzas municipales constituyen normas generales, impersonales y obligatorias, destinadas a regular aspectos de interés local dentro de las competencias exclusivas y compartidas de los gobiernos municipales.
El Tribunal Constitucional, en la STC Exp. N.° 0047-2004-AI/TC, ha ratificado esta posición al señalar que:
“El valor normativo de las ordenanzas municipales proviene del rango de ley que la Constitución expresamente les reconoce. Por tanto, dentro del marco de sus competencias, estas normas tienen plena validez y eficacia frente a normas infralegales, incluso provenientes del Gobierno Central”.
Por otro lado, las resoluciones administrativas se encuentran en un nivel inferior dentro de la pirámide normativa. Son actos emitidos por autoridades administrativas con la finalidad de ejecutar, aplicar o desarrollar disposiciones legales o reglamentarias. No tienen naturaleza de norma general en sentido estricto (aunque algunas puedan contener disposiciones generales), y su finalidad es operativa o ejecutiva.
Desde la perspectiva teórica, Hans Kelsen ubicó estos actos en el rango de cuarta categoría y primer grado, es decir, en un nivel infralegal e infra- reglamentario, subordinado tanto a la ley como a los reglamentos de mayor jerarquía.
La Corte Suprema, en la Casación N.° 1795-2011-Lima, ha precisado este principio de jerarquía normativa señalando que:
“Una norma legal debe prevalecer sobre toda otra norma de rango infralegal, incluyendo aquellas expedidas por la administración pública que no tengan fuerza de ley”.
Esto refuerza la idea de que las resoluciones administrativas no pueden contradecir, restringir ni modificar lo dispuesto en leyes, reglamentos ni ordenanzas municipales.
A fin de graficar las diferencias fundamentales entre Ordenanzas y Resoluciones Administrativas, se sistematizan las principales diferencias:
| Criterio | Ordenanza Municipal | Resolución Administrativa |
| Jerarquia normativa | Rango de Ley ( art. 200. 4 Constitución) | Infra legal e Infra- reglamentaria |
| Fuente de emisión | Concejo Municipal (Organo Normativo) | Organos administrativos (Gerencias, Direcciones,etc) |
| Ámbito de aplicación | Geral, abstracto, obligatorio y local | Especifico, operativo, aplicativo |
| Función jurídica | Regula materias dentro de la competencia municipal | Apllica o ejecuta normas superiores |
| Naturaleza | Norma de carácter general | Acto administrativo, eventualmente general |
| Control judicial | Acción popular/Acción de inconstitucionalidad | Proceso contencioso- administrativo |
Reconocer la supremacía de las ordenanzas municipales en el ámbito local tiene implicancias prácticas importantes:
- Invalidez de resoluciones que contradigan ordenanzas: Cualquier resolución administrativa que desnaturalice, contravenga o reemplace una disposición contenida en una ordenanza será nula o ineficaz por violación del principio de jerarquía normativa.
- Competencia funcional limitada de la administración: Los órganos ejecutivos no pueden modificar por vía de resolución lo que ha sido establecido normativamente por el órgano deliberativo municipal.
- Control judicial diferenciado: Mientras las ordenanzas pueden ser cuestionadas por vía de acción popular si contravienen normas constitucionales o legales, las resoluciones administrativas son objeto de control a través del proceso contencioso-administrativo.
VII. Conclusiones finales
- La acción popular es una herramienta constitucional autónoma y fundamental para el control de la legalidad y constitucionalidad de las normas infralegales en el ordenamiento jurídico peruano. Su diseño permite un control objetivo, normativo y con efectos retroactivos, garantizando así el principio de supremacía de la Constitución y la legalidad.
A pesar de su relevancia, la redacción del artículo 200.5 de la Constitución presenta ambigüedades que podrían llevar a confusiones terminológicas entre los distintos tipos de normas impugnables. Sin embargo, la doctrina y jurisprudencia coinciden en que todas ellas constituyen manifestaciones del fenómeno reglamentario y pueden ser controladas vía acción popular si tienen carácter general y abstracto.
- Dentro de la estructura normativa del Estado, las ordenanzas municipales tienen rango de ley, en tanto expresiones de la autonomía normativa de los gobiernos locales. En cambio, las resoluciones administrativas ocupan un nivel infra-legal e infra-reglamentario, lo cual implica una subordinación tanto a las leyes como a las ordenanzas municipales.
- Esta jerarquía normativa no solo es una exigencia teórica, sino una condición indispensable para preservar el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la distribución de competencias entre los órganos del Estado. La emisión de resoluciones que contradigan normas de mayor jerarquía constituye una vulneración directa del orden constitucional.
VIII. Recomendaciones
- Se debe fortalecer la capacitación jurídica de los operadores públicos, especialmente en gobiernos locales y entidades administrativas, respecto a la jerarquía normativa, la naturaleza de las fuentes del derecho y las vías procesales adecuadas para su impugnación o defensa.
- Asimismo, se deben desarrollar mecanismos internos de control normativo en las entidades públicas, que revisen la legalidad y constitucionalidad de sus resoluciones antes de su publicación, especialmente cuando estas pueden entrar en conflicto con ordenanzas municipales u otras normas de mayor jerarquía.
- Ello, con el fin de asegurar el acceso ciudadano a información normativa clara y sistematizada, que permita identificar con facilidad qué normas están vigentes, cuál es su jerarquía, y cuáles son las vías para cuestionarlas en caso de vulneración de derechos o principios
Referencias Bibliográficas:
- Tribunal Constitucional del Perú. (2006). N.º 00047-2004-AI/TC. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00047-2004-AI.html
- Villavicencio Terán, J. (2018). El control de convencionalidad: Una visión desde el derecho Revista Boliviana de Derecho, (26), 312– http://www.scielo.org.bo/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2413-28102018000200008
- Poder Judicial del Perú. (2013, diciembre 26). Casación N.º 2191-2012, Lima. https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/d415a700425521a48f8d8f5fde5 b89d6/Jueves%2C+26+de+Diciembre+de+2013.pdf?MOD=AJPERES& CACHEID=d415a700425521a48f8d8f5fde5b89d6
- Peñaflor Cárdenas, M. (2014). La interpretación constitucional conforme a la Constitución. Pensamiento Constitucional, (19), 165–190. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/ view/12533/13093
- Poder Judicial del Perú. (s.f.). Primer Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Constitucional. https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ca9e65804bbb079bb028f3683d 1737f8/Primer+Pleno+Supremo+Constitucional.pdf?MOD=AJPERES&C ACHEID=ca9e65804bbb079bb028f3683d1737f8
