Dado que, en nuestra legislación, específicamente en el artículo 66° de nuestra Constitución, se determina que los recursos naturales son patrimonio de la Nación y que el Estado es soberano en su aprovechamiento, es también obligación del Estado velar por la sostenibilidad de estos, variando las medidas de conservación de acuerdo con la naturaleza de cada recurso natural.
A consecuencia de ello, la administración sostenible de los recursos hidrobiológicos, en su calidad de recursos naturales renovables, ha sido delegada al Ministerio de la Producción, conforme lo disponen la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo –Ley 29158 y el Decreto Legislativo Nº 1047, que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción, modificada por Decreto Legislativo Nº1195[1].
La legislación pesquera tiene como norma marco el Decreto Ley N° 25977 – Ley General de Pesca (LGP), la misma ratifica que los recursos hidrobiológicos contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú son patrimonio de la Nación, correspondiendo al Estado regular el manejo integral y la explotación racional de los referidos recursos a través del ordenamiento pesquero, entendiendose por ello las acciones y normas que permiten la administración de una pesquería, conforme lo indica artículo 9° de la mencionada norma, que señala:
“Artículo 9.- El Ministerio de la Producción, sobre la base de evidencias científicas disponibles y de factores socioeconómicos, determina, según el tipo de pesquerías, los sistemas de ordenamiento pesquero, las cuotas de captura permisible, las temporadas y zonas de pesca, la regulación del esfuerzo pesquero, los métodos de pesca, las tallas mínimas de captura y demás normas que requieran la preservación y explotación racional de los recursos hidrobiológicos.
Los derechos administrativos otorgados se sujetan a las medidas de ordenamiento que mediante dispositivo legal de carácter general dicta el Ministerio.” (el enfasis es mio)
El referido artículo 9°, al igual que en el artículo 12° de la LGP[2], no solo indica que las pesquerías deben administrarse con sistemas de ordenamiento, por unidades diferenciadas – recurso hidrobiológico que se pretende extraer- o por zonas geograficas, sino que además detalla las principales medidas de ordenamiento pesquero que permiten asegurar la sostenibilidad de los recursos hidrobiologicos -su permanencia en el tiempo para el aprovechamiento de generaciones futuras. Es decir que algunas medidas de ordenamiento se pueden entender como medidas de conservación del régimen de extracción pesquera.
Dicho objetivo de la legislación pesquera nacional, así como varios de las medidas indicadas, es concordante con la regulación internacional de pesquerías, específicamente con el Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura)[3], el cual refiere expresamente en el artículo 6.3° que las medidas de ordenación deben asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos hidrobiológicos y medidas de rehabilitación de los recursos hidrobiológicos, de ser necesarias, conforme se transcribe a continuación:
“6.3 Los Estados deberían evitar la sobreexplotación, y el exceso de capacidad de pesca y deberían aplicar medidas de ordenación con el fin de asegurar que el esfuerzo de pesca sea proporcionado a la capacidad de producción de los recursos pesqueros y al aprovechamiento sostenible de los mismos. Los Estados deberían tomar medidas para rehabilitar las poblaciones en la medida de lo posible y cuando proceda.” (el énfasis es mio)
Aunque no son solo los artículos antes citados los condordantes con los Principios incluidos en el artículo 6° del Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO, sino que la LGP, y de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 012-2001-PE (en adelante “RLGP”) han sido desarrolladas siguiendo la línea legislativa del referido Código.
Por tanto, respecto a la aplicación de las medidas de conservación, no solo son aplicables los Principios del artículo 6°, sino que también aplican otros extremos del mencionado Código, como por ejemplo lo estipulado en su artículo 7°,que desarrolla distintas consideraciones en relación a las medidas de ordenamiento, siendo especialmente interesante lo indicado en el artículo 7.5.4° que cito:
“7.5.4 En el caso de nuevas pesquerías o de pesquerías exploratorias, los Estados deberían adoptar lo antes posible medidas de conservación y ordenación precautorias que incluyan, entre otras cosas, la fijación de límites de las capturas y del esfuerzo de pesca. (…).” (el subrayado es mío)
Por ello, existen los Reglamentos de Ordenamientos Pesquero (en adelante “ROP”s) que establecen las referidas medidas de ordenamiento, incluyendo las de conservación, para las distintas pesquerías. Puediendo ser las pesquerías administradas por recursos hidrobiologicos como unidades diferenciadas, tal y como se hace para la merluza – ROP del recurso merluza, DECRETO SUPREMO Nº 016-2003-PRODUCE; la anchoveta para consumo humano directo -ROP del recurso anchoveta para consumo humano directo, DECRETO SUPREMO Nº 005-2017-PRODUCE- y; la anguila -ROP del recurso anguila, Decreto Supremo N° 013-2011-PRODUCE; entre otros, o; por zonas geograficas, como vemos para la zona de Tumbes- ROP de las Actividades Extractivas Artesanales y de Menor Escala del ámbito marítimo adyacente al departamento de Tumbes, Decreto Supremo Nº 020-2011-PRODUCE; en el lago Titicaca – Reglamento de Ordenamiento Pesquero y Acuícola para la Cuenca del Lago Titicaca, Decreto Supremo N° 023-2008-PRODUCE; y de la Amazonía Peruana – y ROP de la Amazonía Peruana, Decreto Supremo N° 015-2009-PRODUCE, entre otros.
En lo que refiere a las medidas de conservación de los recursos hidrobiologicos, considero que el ordenamiento por unidades diferenciadas es más efectivo y especializado que el ordenamiento por unidades geográficas, el cual teoricamente evalúa el manejo de todos los recursos hidrobiologicos que se encuentran en una misma zona, sin embargo este enfoque puede generar omisiones respecto de la fauna acompañante o pesca incidental, así como otras deficiencias en la protección de los recursos cuya extracción no es tan “popular”; en cambio con los ROP por unidades diferenciadas se encuentran medidas de conservación como la identificación de la fauna acompañante, los porcentajes permitidos de pesca incidental, las tallas mínimas permitidas para extracción del recurso objetivo, e inclusive el tipo de artes de pesca permitidos, y sus caracteristicas técnicas; estas dos últimas necesarias para evitar la depredación de especimenes juveniles.
Otra ventaja de los ROPs por unidades diferenciadas es que identifican el régimen de acceso al recurso hidrobiologico objetivo que regulan, generando vedas en epocas de reproducción y temporadas de extracción, cuando la afectación al recurso objetivo sea menor, en base a información científica obtenida específicamente para evaluar el recurso regulado.
Otro elemento adicional de conservación durante las temporadas de pesca son los Límite Máximo Total de Captura Permisible (LMTCP), establecidos por el Ministerio de la Producción en base a las recomendaciones científicas del Instituto del Mar del Perú (IMARPE), medida de ordenamiento recomendada en el artículo 7.5.4° del Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO antes citado, y que asegura que la pesca en dicha temporada no depredará el stock del recurso regulado.
Sin embargo, dicha medida de conservación no es suficiente por sí sola para administrar los recursos plenamente explotados[4] o en recuperación[5], clasificaciones estipuladas en los artículos 8° y 9° del RLGP respectivamente. Como ejemplo tenemos la conocida “carrera olímpica” de la pesquería de anchoveta para consumo humano indirecto – la destinada a harina, la cual generó efectos negativos como el incremente en la adquisición de embarcaciones para poder acceder a la mayor cantidad de materia prima lo más rápido posible -antes de que otro armador aproveche más la cuota- lo cual creaba un mayor impacto en el medio ambiente e incrementaba el peligro de siniestros durante la faena.
Por ese motivo, para tener mayor control y seguridad sobre la sostenibilidad del recurso y la operatividad de la flota, es que en las pesquerías declaradas plenamente explotadas o en recuperación se prohíbe el acceso de nuevas embarcaciones, salvo cuando sustituya a una nave que tenga cuota, medida que se aplica en pesquerías como la pota, la anchoveta para consumo humano directo e indirecto, la anguila, la merluza, entre otras.
Conjuntamente con el “cierre” de las pesquerías pueden establecerse como segunda medida de conservación la asignación de cuotas individualizadas por embarcación -como sucede en las pesquerías de merluza e anchoveta para el consumo humano indirecto- donde se ha asignado un porcentaje máximo de captura por embarcación (PMCE) a cada nave de la flota existente, lo cual multiplicado por el LMTCP otorgado por el Ministerio de la Producción en la temporada de pesca, genera el Límite Máximo de Captura por Embarcación (LMCE), el cual identifica cuantas toneladas del recurso objetivo puede extraer cada nave en específico.
Finalmente, una de las medidas de conservación y ordenamiento más arraigadas en nuestra legislación, estipulada en el artículo 63 del RLGP[6], es la reserva de las primeras 5 millas desde la costa para la pesquería con embarcaciones artesanales y de menor escala; medida que protege el acceso de los armadores con embarcaciones más pequeñas y protege la zona de reproducción de muchas – aunque no de todas- especies de recursos hidrobiológicos.
[1] “Artículo 3.- Ámbito De Competencia
El Ministerio de la Producción es competente en pesquería, acuicultura, industria, micro y pequeña empresa, comercio interno, promoción y desarrollo de cooperativas. Es competente de manera exclusiva en materia de ordenamiento pesquero y acuícola, pesquería industrial, Acuicultura de Mediana y Gran Empresa (AMYGE), normalización industrial y ordenamiento de productos fiscalizados. Es competente de manera compartida con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, según corresponda, en materia de pesquería artesanal, Acuicultura de Micro y Pequeña Empresa (AMYPE) y Acuicultura de Recursos Limitados (AREL), promoción de la industria y comercio interno en el ámbito de su jurisdicción.”
[2] “Artículo 12.- Los sistemas de ordenamiento a que se refiere el artículo precedente, deberán considerar, según sea el caso, regímenes de acceso, captura total permisible, magnitud del esfuerzo de pesca, períodos de veda, temporadas de pesca, tallas mínimas de captura, zonas prohibidas o de reserva, artes, aparejos, métodos y sistemas de pesca, así como las necesarias acciones de monitoreo, control y vigilancia.
Su ámbito de aplicación podrá ser total, por zonas geográficas o por unidades de población.” (el énfasis es mio)
[3] Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, Código de Conducta para la Pesca Responsable, http://www.fao.org/3/V9878S/V9878S00.htm
[4] “Artículo 8.- Clasificación de los recursos por grado de explotación
Para los efectos de regular el aprovechamiento responsable de los recursos hidrobiológicos y, según las evidencias científicas disponibles, dichos recursos se clasifican, según su grado de explotación, en: (…) c) Plenamente explotados cuando el nivel de explotación alcanza el máximo rendimiento sostenible” (el subrayado es mio)
[5] “Artículo 9.- Recursos declarados en recuperación
En el caso de que un recurso se encuentre afectado por el impacto de condiciones biológicas y oceanográficas adversas a su ecosistema, que pudieran poner en riesgo su sostenibilidad, el Ministerio de Pesquería, previo informe del IMARPE, podrá declararlo en recuperación y establecer regímenes provisionales de extracción de dicho recurso y/o de los recursos que comparten el mismo hábitat, como mecanismos de regulación del esfuerzo pesquero que permita efectuar un seguimiento permanente del desarrollo poblacional de dichas pesquerías y asegurar su sostenibilidad.” (el subrayado es mio)
[6] “Artículo 63.- Zona reservada para la actividad pesquera artesanal y de menor escala
63.1 Sin perjuicio del desarrollo de la maricultura, la zona adyacente a la costa comprendida entre las cero y cinco millas marinas está reservada para el desarrollo de la actividad pesquera artesanal y de menor escala, conforme a lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 017-92-PE.
63.2 En dicha área reservada, está prohibido el uso de artes y aparejos de pesca que modifiquen las condiciones bioecológicas del medio marino, tales como redes de arrastre de fondo, redes de cerco industriales, rastras y chinchorros mecanizados.
63.3 Como excepción, previo informe del IMARPE, el Ministerio de Pesquería podrá autorizar la realización de las actividades extractivas de mayor escala en zonas distintas a las autorizadas a dichas embarcaciones.”
