En el mes de Septiembre de 2019, el Ex congresista Marco Arana presentó en el seno del parlamento el Proyecto de Ley Nº 4796 – 2019, el mismo que buscaba regular legalmente la denominada Licencia Social para actividades extractivas en el Perú. Esta propuesta legislativa, para muchos polémica, y para otros acertada, buscaba que la sociedad civil pueda acceder a información relevante sobre un proyecto extractivo para efectos que pueda participar junto a la autoridad estatal competente en el proceso de evaluación y otorgamiento de la licencia de construcción. De acuerdo a lo sostenido por los promotores del proyecto de ley, este marco normativo permitiría que “El Estado ponga a disposición de la ciudadanía, toda la información de carácter público relacionada con la empresa a cargo de las actividades extractivas”.
El texto de la propuesta, establece que las entidades que tendrían competencia en el marco del proceso contenido en la referida propuesta para la aprobación de la licencia social a las empresas mineras, serían la Presidencia del Consejo de Ministros, así como los Ministerios de Energía y Minas, del Ambiente, de Producción, Agricultura y Cultura, entre otros viceministerios específicos. En el esquema de la propuesta, los procesos de licencia social serán acompañados de estrategias nacionales personalizadas según los contextos de cada región, de un protocolo de intervención que la empresa privada deberá seguir, el mismo que sería fiscalizado por las instituciones del Estado. En suma, la propuesta perfilada por el partido de izquierda del Frente Amplio, desarrolla políticas e instrumentos que permitirían una comunicación temprana entre el Estado, la empresa minera y la población.
En opinión de los legisladores del Frente Amplio, en las últimas décadas se han incrementado considerablemente los conflictos sociales en el Perú; Esto último, debido a los crecientes temores de contaminación ambiental, así como a la necesidad de concentrar mayores beneficios para las comunidades afectadas directa o indirectamente por la ejecución de proyectos extractivos. Otro motivo, por el cual el Frente Amplio puso en agenda el debate acerca de la licencia social y alcances de la misma, es porque en su opinión habría una falta de regulación que habría sido aprovechada por empresas del sector minero. A la par, consideramos pertinente señalar que los autores de la iniciativa afirman que la licencia social constituiría una “figura en abstracto” que precisa de un marco teórico claro, que desarrolle los compromisos entre comunidades y empresas extractivas, y que estos sean vigilados por las autoridades para su cumplimiento.
Como da cuenta el proyecto de ley, el mismo atribuye al estado el deber de garante y supervisor del cumplimiento de los compromisos. Esto último, antes de iniciar cualquier proceso administrativo u otorgar permisos; Ya sea que se trate de aprobaciones de estudios de impacto ambiental y licencias de construcción de proyectos extractivos. Es pertinente expresar, que el proyecto de ley se concibe en el marco de un escenario de franca conflictividad y convulsión social en el país con motivo de las protestas contra el proyecto minero “Tía María” de Southern Perú Copper, el mismo que se vió ante una suspensión abrupta de su licencia de construcción previamente otorgada por la autoridad competente. Según dan cuenta los promotores de la propuesta, posición que no compartimos, las crecientes protestas y conflictos con respecto a los proyectos mineros, no hacen más que poner de manifiesto las graves vulneraciones de los derechos fundamentales de quienes se ven afectados por los impactos de la industria extractiva, en especial de la minería.
Como sostenían los promotores de la propuesta, en medio del debate generado acerca la licencia social, se pudo advertir la inexistencia de regulación con relación a la misma. Es por este motivo, que el Proyecto de Ley , en dicha materia, tenía como propósito establecer un marco legal que haga viable la regulación, planificación y gestión de la licencia social. En este sentido, conforme lo indicaba el Sr. Arana, con este proyecto de ley se buscaba transformar los conflictos eco territoriales. Al mismo tiempo, el Frente Amplio argumentó que el proyecto tenía como eje central la interacción entre el Estado, empresa y poblaciones afectadas de manera directa e indirectamente, para así asegurar una comunicación temprana y permanente; Esto es, antes de la ejecución de los proyectos extractivos[1]. Como se advierte del texto del proyecto normativo, en este se presenta un enfoque ambiental que permite el reconocimiento de los derechos de la naturaleza y el buen vivir.
A la vez, como se desprende del texto del proyecto, este contempla un enfoque de interculturalidad, que permitirá que el diálogo e interacción se den en el marco de la construcción de la licencia social y que se apliquen a las comunidades, pueblos indígenas u originarios sin ignorar sus derechos colectivos. En suma, el proyecto de ley busca empoderar a las poblaciones que se enfrentan a las empresas extractivas, permitiendo que las mismas puedan tener presencia y peso específico similar al empresario minero. Otra consideración, en opinión de los promotores de la ley, con la que no necesariamente estamos de acuerdo, es el hecho de que este proyecto de ley permitiría hacerle frente a hechos que se vienen presentando en la realidad de la industria extractiva, tales como la discusión de los derechos territoriales, que terminan por generar la criminalización de la protesta y, por ende, la intimidación y hostigamiento de los defensores ambientales y territoriales. Adicionalmente, con el proyecto de ley se busca reafirmar el compromiso del Perú frente a las disposiciones ambientales, proteger a las poblaciones aledañas a proyectos mineros, preservar derechos, asegurando el resguardo de las generaciones futuras.
Desde luego, en atención al texto del proyecto de ley, estaríamos ante un proyecto cuyo espíritu esta enfocado en cautelar los derechos fundamentales de los pueblos afectos a la actividad minera, posibilitando capacidad de decisión de los mismos e instalando canales de interacción de empresa-comunidad bajo la supervisión del estado. En este punto de la discusión, surgen varias preguntas relevantes en este punto: Realmente la licencia social requiere regulación? Si es este el caso, Cabe entonces preguntarse si existen mecanismos de participación que aseguren y cautelen los derechos de las comunidades campesinas, nativas e indígenas? Es acaso aceptable, o permisible, que se reserve al libre arbitrio de las poblaciones otorgar autorizaciones para los proyectos mineros? O debemos de fortalecer los mecanismos de responsabilidad social y de participación ciudadana efectiva y de facilitación de interacción de diálogo entre comunidad-estado – empresa minera? Y si se requiere fortalecer los instrumentos de aprobación de Estudios de Impacto Ambiental y asegurar la adopción de mecanismos más efectivos de comunicación de los proyectos mineros.
Desde luego, todas estas interrogantes válidas serán analizadas y respondidas en el transcurso del presente trabajo. En tal sentido, el objetivo de nuestro artículo es el de presentar los alcances y regulaciones de la categoría jurídica de Licencia Social, el análisis del proyecto de ley que busca regular la Licencia Social contrastándolo con la actual regulación de los instrumentos de participación ciudadana para determinar si realmente la licencia social requiere regulación y si existen mecanismos de participación que aseguren y cautelen los derechos de las comunidades campesinas, nativas e indígenas. Al mismo tiempo, este ensayo busca determinar si resulta aceptable o permisible que se reserve al libre arbitrio de las poblaciones aledañas a los proyectos mineros otorgar autorizaciones para los proyectos mineros. Finalmente, trataremos de determinar si a la luz de la legislación actual, se debe de fortalecer los mecanismos de responsabilidad social y de participación ciudadana efectiva y de facilitación de interacción de diálogo entre comunidad-estado – empresa minera. Por último, determinaremos si se requiere fortalecer los instrumentos de aprobación de Estudios de Impacto Ambiental asegurar la adopción de mecanismos más efectivos de participación y comunicación en el marco de los proyectos mineros.
Antes de abordar nuestras interrogantes planteadas líneas arriba, consideramos pertinente, para aterrizar en el tema central, hacer una breve descripción del significado de “licencia social”[2]. Esto, en el entendido de que no todo lector necesariamente se encuentra vinculado a estos temas. Al respecto, comenzamos señalando que en nuestra legislación peruana no tenemos un desarrollo expreso de este concepto; Sin embargo, se hace referencia a este concepto de manera tangencial en distintos cuerpos normativos. Ahora bien, si nos centramos en el concepto de “licencia social[3]”podemos decir que constituye una declaración de voluntad tácita mediante la cual la comunidad, o población afecta a la actividad minera, extiende su aval o consentimiento a la empresa minera extractiva para desarrollar actividades minero-extractivas. Indudablemente, la legitimidad para operar de la que goza la empresa extractiva comprende la integración de esta con la comunidad, respetando costumbres, cultura y confianza. Hoy en día, es difícil imaginar que el proyecto minero pueda operar si no goza de la aprobación de la comunidad afecta a los proyectos mineros.
Por esta razón, siempre resulta gravitante que cualquier empresa que desee ejecutar proyectos extractivos pueda forjar una relación armoniosa, franca y constructiva con la comunidad afecta a los proyectos extractivos. De este modo, es necesario resaltar que la legitimidad y buena disposición que gana la empresa minera, se da porque la empresa minera realizó un buen trabajo de interacción con la comunidad e informó de manera correcta todos los alcances y términos del Proyecto que se quiere realizar. Debemos recordar, que la licencia social va de la mano de otros conceptos como responsabilidad social y sostenibilidad; Ya que en base a ello la empresa extractiva busca estrechar lazos con las comunidades integrándose a su comunidad a través de proyectos de responsabilidad social que sean sostenibles. Lamentablemente, y muy a pesar de los esfuerzos gubernamentales y de la empresa privada, en los últimos años algunas comunidades han extralimitado o distorsionado su marco de actuación adoptando demandas poco razonables y excesivas que hacen difícil el diálogo.
El problema de todo este contencioso, entre empresa privada y comunidad, es que estos conflictos suelen entrampar, dificultar o aplazar la ejecución de proyectos mineros relevantes para dinamizar la inversión y promover crecimiento económico y bienestar para el país. Esta dificultad, genera mucho entrampamiento que redunda en la paralización del desarrollo en la comunidad. Es evidente, que el sujetar al libre arbitrio de las comunidades la aprobación para la puesta en marcha de cualquiera de las labores mineras contempladas en la legislación actual, se generaría una situación de inequidad y asimetría de poder, haciendo muy difícil el diálogo y entorpeciendo el proceso de otorgamiento de licencias que le es privativo al estado. Por otro lado, existen quienes creen que regular expresamente la licencia social en minería, sería la solución para evitar o reducir conflictos sociales generados por intereses contrapuestos entre las comunidades y la empresa minera.
Naturalmente, en este punto cabe resaltar que la figura de la licencia social genera gran discusión, pues enciende la controversia sobre si debería recogerse formal y expresamente; Ya que algunas corrientes consideran que las comunidades y pueblos originarios no gozan de protección, autonomía y garantía frente al accionar del privado en ejercicio de actividades mineras. No obstante, existe otra vertiente que sostiene que las comunidades y pueblos originarios sí gozan de un marco legal de participación que permite la interacción entre estado-empresa y comunidad. Además, señalan que regular este dispositivo sería un despropósito que generaría sobre-regulaciones. En esta línea, cabe establecer que la licencia social sí se recoge tácitamente en otros dispositivos legales nacionales e internacionales. Es así, que la regulación de esta se incluye principalmente en el Convenio Nº 169 de la OIT y en el texto de la Ley Nro. 29785 “ Ley de Consulta Previa”. [4] Esta última ley, asegura un régimen de consulta para pueblos originarios e indígenas con respecto a medidas legales o administrativas que tengan impacto en sus derechos colectivos. Definitivamente, este acercamiento se da por medio de la interacción entre empresa y comunidad bajo la intervención del estado. Ahora bien, y habiendo especificado el marco legal general que regula de manera indirecta y dispersa la licencia social y, especialmente, sobre la participación ciudadana en asuntos que les conciernen y consulta previa, creemos pertinente hacer una breve reseña de la normatividad que disgrega la figura de la licencia social en distintas disposiciones legales.
Entre estas normas tenemos: el Decreto Supremo N° 001-2012-MC, “Reglamento de la Ley de Consulta Previa”, el mismo que en su artículo 3º señala que se debe consultar el acto administrativo que faculte el inicio de una actividad o proyecto. A su vez, podemos citar la Constitución Política vigente de 1993, el texto de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública N° 27806 (modificada por la Ley N°27927), Ley General del Ambiente N° 28611, Ley del Sistema Nacional de Impacto Ambiental N° 27446, Decreto Supremos N° 028-2008-EM y Decreto Supremo N° 012-2008-EM. Todos estos dispositivos normativos buscan regular la participación ciudadana y la consulta previa frente a medidas legales y administrativas en el marco de procedimientos administrativos de otorgamiento de derechos mineros. Pues bien, y habiendo detallado a grandes rasgos el concepto y las normas que regulan la licencia social tanto en el Perú como en el concierto internacional, ahora nos detendremos a explicar brevemente cuales son las condiciones para acceder a la licencia social y qué beneficios reporta a la empresa extractiva . En esta línea, y como ya se específico líneas atrás, si bien es cierto que no existe una regulación expresa de la licencia social, si obran una batería de procedimientos que conducen a la obtención de la misma. Obviamente, la licencia social no sólo debería ceñirse a una simple interacción entre la comunidad y el operador minero para obtener la aprobación del proyecto minero.
En este mismo orden de ideas, el acercamiento y relación fluida entre empresa minera y comunidad, es especialmente relevante en todas las fases de operación minera. Por eso, son tan preponderantes los mecanismos de participación ciudadana, el monitoreo socio-ambiental y la transparencia en el proceso previo a la obtención de la licencia para desarrollar actividades mineras. Las empresas extractivas de mayor envergadura, son aquellas que se preocupan por integrarse a la comunidad, asegurando la sostenibilidad de su actividad y garantizando el diálogo transparente y fluido con las comunidades para comprender sus percepciones e intereses. Este caso, nos hace recordar la interacción exitosa que han logrado empresas mineras como Antamina y Toromocho. En esta línea, el proceso de acercamiento entre comunidad y empresa extractiva tiene su punto más trascendental en el procedimiento de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), el mismo que precisa una correcta comunicación fluida y permanente con las comunidades. Es en este momento, donde a veces se producen resquemores y conflictos entre la empresa extractiva y la comunidad. Esto se produce, debido a la complejidad técnica que requiere la realización del EIA. Como es natural, en muchos de los casos, resulta muy difícil transmitir los términos y alcances del EIA a las poblaciones locales, así como el establecer una relación de diálogo fluido.
Es innegable, que el diálogo abierto y fluido entre las empresas extractivas y las comunidades afectas a los proyectos mineros tiende a reportar muchos beneficios. Dentro de las ventajas que puede extender la licencia social a las empresas extractivas, en este caso a las mineras, son los siguientes: A) Garantiza la cooperación mutua y constructiva entre la empresa minera y la comunidad, permitiendo la ejecución armoniosa de todas las fases de la actividad minera en armonía; B) Asegura la colaboración activa de la comunidad en el marco de todas las etapas del proyecto; B) Reduce posibles conflictos que pudieran suscitarse en las distintas fases del proceso de participación ciudadana; C) Posibilita al capital privado un mejor cumplimiento de sus metas y proyecciones en el largo plazo; Y D) Incrementa las opciones de suscribir acuerdos que redundan en el bienestar, desarrollo productivo y sostenibilidad de las comunidades afectas a los proyectos mineros. Naturalmente, son multiples los aspectos positivos que irroga la licencia social, los mismos que se plasman en los procesos de participación ciudadana.
Evidentemente, lo aconsejable para la empresa minera, desde el inicio del proyecto, es buscar concertar con la comunidad afecta a los proyectos desde la fase preliminar para prevenir contingencias que afecten el avance de la ejecución del mismo. Para este efecto, es necesario reafirmar la voluntad de la empresa de comunicar su proyecto con claridad y simplicidad, de captar las intenciones y preferencias de los miembros de las comunidades y establecer una relación fluida y cercana para despejar sentimientos de desconfianza e inseguridad que suele apoderarse de las comunidades locales con relación a los alcances y probables impactos de las operaciones de una empresa. Por todas estas consideraciones, las empresas extractivas, en este caso las mineras, deben de tramitar todos los procesos de participación ciudadana que les permita aspirar a adjudicarse la licencia social. De este modo, la empresa evitará paralizaciones, movilizaciones, invasiones de propiedad privada, entre otras acciones de protesta. En este punto de la discusión y el análisis, es pertinente volver a hacer hincapié que la figura de la Licencia Social, que se traduce en los distintos procesos de participación ciudadana y de consulta previa, son mecanismos de interacción muy valiosos y constructivo para asegurar la fluidez y dinámica de relación del empresario con las comunidades.
Nosotros no podemos negar estos aspectos positivos. Lo que no podemos concebir, es que se pretenda establecer relevancia legal a la Licencia Social propiamente dicha, porque sería un despropósito en sí mismo. Decimos esto, porque ya el marco legal minero-extractivo contempla los distintos mecanismos y herramientas de participación ciudadana en el marco de los procesos de EIA. Obviamente, creemos que estos procesos de participación ciudadana pueden optimizarse y mejorar para estar en condiciones de responder mejor a las exigencias, preferencias y circunstancias propias de la empresa y la comunidad en las distintas fases de una operación minera. Desde luego, que si se llega a articular mejor los mecanismos de evaluación ambiental, así como los de participación ciudadana en orden al interés público y con un criterio mayor, podrían anticiparse situaciones contenciosas y aclarar malos entendidos. Obviamente, y sin perjuicio que se pueda brindar relevancia normativa a la licencia social, no es para nadie ajeno que si hoy en día un proyecto minero no goza de adhesión del pueblo, en la práctica no se llega a concretar por debilidad del estado, así como por el interés de este de no confrontarse con la población. Como señalamos líneas atrás, un aspecto trascendental para poder estructurar un mejor sistema de otorgamiento de licencias y autorizaciones minero-energéticas es el régimen de participación ciudadana.
En la actualidad, podemos dar cuenta de un gran número de conflictos mineros; Esto último, debido al hecho de que los pobladores no terminan de armonizar sus intereses con los de la empresa extractiva. En esta línea, para los pobladores es difícil entender los beneficios de la actividad minera para su propio bienestar, así como para el de su comunidad, para el desarrollo de su región, así como para el progreso del país (no logran comprender la importancia socio-económica de la minería). Definitivamente, existen aspectos de la legislación nacional sobre temas sociales contenidos en los instrumentos de gestión ambiental y en el marco de normas sobre participación ciudadana que deberían ajustarse para optimizar estas herramientas y dotarlas de mayor fortaleza para estar en aptitud de conciliar los intereses del estado, comunidad y empresa extractiva. Con estas consideraciones, se podrá facilitar una mejor interacción entre las partes, hacer más expeditiva y simple la información sobre el proyecto y los impactos, así como contemplar mecanismos que permitan la censura y la tutela de derechos colectivos de la comunidad frente a circunstancias que los afecten. Otro aspecto que podríamos contemplar, como puntos de mejora, para garantizar un mejor y más efectivo régimen de participación ciudadana, es el reforzar y fortalecer el sistema de fiscalización ambiental con respecto a la adopción y supervisión de compromisos sociales y de desarrollo sostenible.
Cabe añadir, en este punto, que en el actual esquema legal de regulación de los instrumentos de gestión ambiental, no se contemplan mecanismos de control y supervisión de los compromisos privados entre comunidad y la empresa minera. Tampoco, se advierten instrumentos eficaces que permitan un monitoreo administrativo frente a violaciones o infracciones a los compromisos sociales, de sostenibilidad y desarrollo; Esto es, distintos a los contenidos en los instrumentos de gestión ambiental. Peor aun, si tomamo en cuenta que los acuerdos que se descargan de las mesas de diálogo muchas veces son inoperantes al no observar formalidades específicas. En lo que conciernen a los compromisos que versan sobre fondos sociales y acuerdos privados, no se contemplan vías de sanción y control administrativo, sino que se prevee la vía arbitral y judicial para dirimir cualquier controversia. Como se puede colegir de esto último, al intervenir directamente el poder judicial, el derecho en disputa suele no tener un amparo inmediato permitiendo fallos diferidos que no otorgan instrumentos de rápida tutela. Al mismo tiempo, y en la convicción de que el sistema de participación ciudadana y de aporte social debe reforzarse, creemos conveniente hacer mención a una fórmula interesante que propone la abogada Alin Nayda Pullchz para afianzar el compromiso social serio de la empresa minera para con la comunidad, que es la siguiente: “La de considerar la preparación de un proyecto de responsabilidad social empresarial como requisito para la obtención del permiso de inicio o reinicio de actividad minera”. Desde luego, según la abogada Pullchz: “Esta iniciativa podría ayudar a prevenir futuras paralizaciones “porque existe una relación significativa entre la responsabilidad social corporativa y la prevención de conflictos sociales”.
Con respecto a este último punto interesante, valdría agregar que para brindarle plena eficacia, seguridad y garantía a estos acuerdos de responsabilidad social, propuestos por la abogada Pullchz, se debería otorgarle efecto vinculante para las partes. En lo que respecta al estado, este proyecto de responsabilidad social debería estar en aptitud de ser supervisado permanentemente por la autoridad administrativa, impugnado de ser lesivo para alguna de las partes y que contemple sanciones drásticas para quienes los desconozcan, así como mecanismos óptimos y constructivos de solución de controversias para evitar instancias judiciales. Pues bien, y en atención al análisis previo efectuado, todo parece indicar que el verdadero problema en torno a la figura de la licencia social no parece ser su falta de regulación expresa, sino que no se haya reforzado y optimizado el sistema de participación ciudadana y el régimen de responsabilidad social minero frente a los proyectos extractivos. Siguiendo este orden de ideas, y como lo expresamos líneas atrás al exponer , en base a lo tratado en el presente trabajo, es que nos nos adherimos a la posición compartida por los promotores de la propuesta de licencia social que atribuyen los conflictos sociales a la falta de regulación de esta figura, porque la licencia social sí se encuentra recogida en los distintos instrumentos de gestión ambiental y en las herramientas de participación ciudadana; Los mismos que pueden ser mejorados para estar en capacidad de responder a las exigencias de seguridad, celeridad, confianza y diálogo para las partes.
A la par, es pertinente resaltar que los conflictos mineros no necesariamente se generan por excesos, abusos o arbitrariedades atribuidos a la empresa minera o por la falta de una regulación expresa de la figura de la licencia social; Sino que puede obedecer a otras causas, tales como: la intervención de agitadores externos, por el incumplimiento de obligaciones de la comunidad y/o sus representantes, la falta de entendimiento de los impactos y alcances de los proyectos sociales y de los acuerdos recogidos en las mesas de diálogo; Asi como por la ausencia de interlocutores válidos en las negociaciones. Recordemos, y queremos ser enfáticos, que ya nuestra legislación brinda distintos mecanismos que promueven el diálogo entre empresa y comunidad, o pueblo originario, para alcanzar acuerdos válidos y armoniosos para las partes en el marco de los proyectos extractivos. Incluso, la Ley de Consulta Previa busca cautelar frente a medidas legislativas y administrativas que pudieran afectarles antes de la ejecución de proyectos. Es evidente, que la licencia social contenida en los distintos instrumentos legales de participación y gestión ambiental, buscan crear canales de diálogo y concertación entre el capital privado y la comunidad para permitir el desarrollo de sus actividades con normalidad. Es en este marco, que creemos que no cabría razón valedera para desarrollar normativamente la figura de la licencia social y redundar en instituciones reconocidas en la legislación minero-ambiental especial. Es innegable, que los fines de la licencia social encuentra su pleno fundamento y esencia en la cautela de los derechos individuales y colectivos de la comunidad, en el cuidado ambiental, en el desarrollo local, en las concesiones socioempresariales y en el desarrollo local.
Con relación al reconocimiento y alcances del término de Licencia Social, consideramos conveniente compartir la reflexión que desarrolla el Profesor Universitario, y experto en derecho administrativo regulatorio, Ramón Huapaya, este el siguiente: “(…) Las empresas (sobre todo las extranjeras) que realizan inversiones en esta clase de negocios conocen perfectamente que la integración, el diálogo, la política del “buen vecino” y de cultivar relaciones con los pobladores adyacentes al desarrollo de la actividad extractiva, son la verdadera “licencia social” con la que deben contar para que la industria minera pueda convivir en armonía con los intereses de las comunidades. Yo rechazo fuertemente el concepto de licencia social (la mayoría de juristas lo hace) porque en realidad no es correcto que la población se irrogue poderes estatales – el Estado es el único que otorga, en uso de su dominio eminente, las autorizaciones, permisos y licencias necesarios para operar negocios como el minero. Las poblaciones no autorizan nada, porque justamente no tienen poderes para hacerlo, no son la autoridad, ni pueden tomar los poderes del Estado por la fuerza. Lo correcto es entender que esta “licencia’; más que un “permiso’; es una constante, una constante de buenas relaciones, transparencia, diálogo e integración entre los intereses de las empresas y de las comunidades. En la medida que exista un concepto de “alianza privados- comunidad’; el poblador va a percibir que no es un “conflicto de intereses” o”lucha de clases’; sino que se trata de integrar la industria, el progreso y la inversión, con la tradición, el respeto por las leyes y los derechos consuetudinarios, así como los derechos de las comunidades. Esto es algo posible, en lo que se puede creer (de hecho se produce ya en varias zonas).
En este estadio del análisis, resulta interesante destacar la postura del abogado y profesor universitario Ramón Huapaya; Dado que privilegia como licencia social, entre otros mecanismos, a las acciones de integración, de diálogo abierto y de relaciones constructivas con las poblaciones afectas al desarrollo de la actividad extractiva. En efecto, el Sr. Huapaya, afirma que este interés de estrechar lazos y obtener adhesión de la comunidad, son la verdadera licencia social con la que se debe contar para lograr que actividad minera conviva en armonía con los intereses del pueblo adyacente a la actividad extractiva. Otro punto, que merece ser rescatado de la apreciación que desarrolla el Sr. Huapaya, con respecto a la licencia social, es el hecho de que en realidad no es válido manifestar que la licencia social le irrogue poderes estatales a la comunidad; Esto último, debido a que el Estado es el único que otorga autorizaciones, permisos y licencias para operar negocios como el minero. En tal sentido, nos adherimos a la posición de este destacado abogado cuando expresa que las poblaciones no autorizan nada, dado que no cuentan con poderes para hacerlo ni ejercen atribuciones públicas para imponer su voluntad por la fuerza. Otro aporte resaltante, de lo expresado por el profesor Huapaya, constituye la reflexión que realiza con respecto al espíritu que existe detrás de la licencia social, ya que manifiesta que esta figura constituye una constante de buenas relaciones e integración de las empresas y de las comunidades. En efecto, de eso se trata la licencia social, de crear una alianza estratégica entre la empresa y la comunidad basada en el diálogo, cimentada en las concesiones mutuas y la construcción de relaciones armoniosas que permitan alcanzar objetivos conjuntos; Esto último, con respeto de los derechos y deberes de ambos.
El objetivo, en este marco de licencia social, debería ser que la empresa extractiva vea a la comunidad como su socio estratégico, para juntos de la mano lograr estructurar desarrollo armónico, bienestar, sostenibilidad y productividad. Lógicamente, esta visión de la licencia social, que promueve una relación constructiva entre empresa y comunidad, es la que en efecto se concibe en la actualidad y es la que rige en diversas operaciones mineras en Perú hoy en día. Ahora bien, y en base a lo descrito y analizado, a lo largo del presente trabajo, a continuación procedemos a absolver las distintas preguntas fundamentales que nos planteamos en el inicio de nuestro trabajo con la finalidad de determinar si cabe regular expresamente la figura de licencia social. De esta manera, ante la interrogante sobre si la licencia social requiere reconocimiento expreso o regulación legal? Podemos determinar, a la luz del análisis efectuado en el presente ensayo, que esta figura no requiere regulación expresa ya que sí se reconoce en la práctica. Es más, hoy en día, obran mecanismos suficientes de participación dentro de los intrumentos de gestión ambiental, normas socio-empresariales y en las disposiciones sobre consulta previa, los mismos que aseguran y cautelan los derechos de las comunidades campesinas, nativas e indígenas. Al mismo tiempo, en virtud de lo analizado, resulta aceptable o permisible que se reserve al libre arbitrio de las poblaciones aledañas a los proyectos mineros otorgar autorizaciones para los proyectos mineros? Creemos que no, precisamente porque no tienen capacidad o prerrogativa que les otorgue poder de decisión formal; Toda vez, que quien detenta esta potestad es el estado.
Al mismo tiempo, y en base a lo tratado en nuestro trabajo, ante la interrogante de si se debe de fortalecer los mecanismos de responsabilidad social y de participación ciudadana efectiva (facilitación de interacción de diálogo entre comunidad-estado – empresa minera)? Creemos que sí es viable e importante optimizar el actual marco legal sobre participación ciudadana y de responsabilidad social para asegurar una comunicación fluida, transparente, efectiva y plena entre empresa extractiva y comunidad; Esto último, garantizando la seguridad jurídica de los acuerdos alcanzados, cautelando los derechos colectivos de las comunidades y/o pueblos originarios y permitiendo mecanismos que aseguren adecuados y flexibles canales de resolución de controversias entre las partes. En este término, cabe preguntarse si en la actualidad en Perú se requiere fortalecer los instrumentos de aprobación de Estudios de Impacto Ambiental para asegurar la adopción de mecanismos más efectivos de participación y comunicación en el marco de los proyectos mineros? Definitivamente, creemos que sí; Ya que la finalidad de todo marco legal de evaluación ambiental, participación y comunicación (de los alcances de los proyectos mineros) debe de permitir el intercambio de información clara y transparente entre empresa y comunidad, posibilitando una interacción apropiada en diálogo abierto que cautele los intereses colectivos de las comunidades y haga viable sanas prácticas socio-ambientales.
Para concluir, luego de las reflexiones realizadas a lo largo del presente trabajo, creemos conveniente expresar que en esta instancia es innegable que el eje central de la discusión en torno a la figura de la licencia social es si la redacción normativa expresa de esta figura podría influir en la regulación y el reconocimiento de este mecanismo, reforzando su presencia. En lo que concierne a nosotros, consideramos que no es gravitante ni necesario un desarrollo normativo expreso que sobre-regule y redunde en una categoría que ya tiene importancia social en la práctica y que está desarrollada en distintos mecanismos legales. En este orden, creemos que para efectos de fortalecer y/o optimizar una figura jurídica o mecanismo, no sólo basta una regulación expresa y puntual, sino que es importante evaluar en qué medida aporta y logra coadyuvar al fin para el cual fue reconocido legalmente. Con ello, no estamos diciendo que la licencia social como la responsabilidad social no sean claves en la interacción entre estado, empresa y comunidad; Pero, si creemos que se necesita fortalecer los instrumentos de gestión ambiental (perfilando mecanismos de supervisión y control de acuerdos sociales y los compromisos ambientales), así como las herramientas de participación ciudadana, tal como lo hemos expresado más atrás. En esta línea, y con la finalidad de brindarle más consistencia y solidez a los acuerdos sociales a los que arriben la empresa minera y las comunidades, será vital acoger la opción de incluir los proyectos de responsabilidad social como componente esencial dentro del esquema de relacionamiento comunitario y permitir mecanismos expeditivos que permitan a la población no sólo ser informada de los proyectos mineros en toda su dimensión, sino que se les franquee la opción de estos puedan formular quejas, peticiones y consultas sobre los compromisos sociales, ambientales y de desarrollo minero en el área de operación con intervención del estado.
La finalidad de todo sistema de participación ciudadana y de gestión de instrumentos ambientales, es el de dotar de mecanismos eficaces que permitan a la empresa y comunidad poder interactuar y vincularse óptimamente en el marco de la operación minera para armonizar los intereses legítimos de ambas en la dinámica del desarrollo productivo y de crecimiento local sostenible. En este proceso de interrelación de empresa y comunidad, es que la licencia social alcanza su punto máximo de funcionalidad al permitir que en una instancia previa a la realización de actividades productivas la comunidad pueda consentir tácitamente la realización de actividades extractivas. En definitiva, con la licencia social, que opera de distintas maneras, se busca equilibrar los derechos de la comunidad y el capital, asegurando una adecuada interrelación entre las partes, el ejercicio de una actividad extractiva limpia y socialmente responsable, así como una dinámica de relaciones . Por último, vemos por conveniente subrayar que no resulta imprescindible dotar de un desarrollo normativo expreso a la licencia social, ya que al estar dispersa en distintas normas esta continúa operando eficaz y eficientemente en el marco del relacionamiento comunitario, en la participación ciudadana, en las normas que rigen los instrumentos de gestión ambiental, así como en los procesos de responsabilidad social. Indudablemente, y no podemos negarlo, que la “licencia social” ha ido acaparando con los años más atención por parte de los distintos actores mineros; Ya que esta ha ido encaminando las relaciones entre la comunidad y el capital minero, creando alianzas estratégicas entre la empresa y la comunidad. Como es obvio, el éxito de la operación minero-extractiva, depende, entre otros factores, de cómo gestione su licencia social, la misma que debe de estar siempre basada en el diálogo, cimentada en las concesiones mutuas, así como en la construcción de relaciones armoniosas que permitan alcanzar objetivos conjuntos; Esto último, con respeto de los derechos y deberes de ambos.
Bibliografía:
Proyecto de Ley Nº Nº 4796 – 2019.
Recomendaciones para la regulación de la licencia social en el ámbito minero para la solución de conflictos sociales.
http://repositorio.ucsp.edu.pe/bitstream/UCSP/15743/1/PULLCHZ_RODRIGUEZ_ALI_MIN.pdf
Donde está regulada la licencia social. Prometheo Portal Jurídico. Blogs.
http://prometheo.pe/donde-esta-regulada-la-licencia-social/
Pullchz, Alin Nayda. Recomendaciones para la regulación de la licencia social en el ámbito minero para la solución de los conflictos sociales. Universidad Católica San Pablo. 2018
https://core.ac.uk/download/pdf/225490232.pdf
Campos, Héctor y Chávez, Sandra. La regulación del sector minero en el Perú: Reflexiones y propuestas desde una visión administrativista (Entrevista a Huapaya Tapia, Ramón). Administración pública e inversión privada. Revista Derecho & Sociedad Nº 29. Páginas 220 a 226. 2007.
[1] La finalidad de la comunicación, entre el estado, empresa y comunidad, es el reconocimiento y defensa de derechos fundamentales de quienes se verían afectados por las actividades extractivas a desarrollarse.
[2] El concepto de Licencia Social tiene su antecedente en el seno de las discusiones que se suscitaron el año 1997 en el marco de una conferencia sobre Minería y Comunidad en Quito – Ecuador; Este evento, fue auspiciado por el Banco Mundial. En dicha conferencia, se abordaron temas respecto a la industria, a la sociedad civil, así como de las comunidades que son sedes de minas y proyectos mineros.
[3] La regulación de la licencia social se encuentra contenida en el convenio Nº 169 de la OIT y la Ley Nro. 29785.
[4] En el artículo 2 de la referida ley se menciona que “Es el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos”.
Imagen extraída de:
https://mineriaenergia.com/que-es-la-licencia-social
