Autor: Ernesto Soto
El Decreto Legislativo N° 1272 modificó la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para “optimizar la regulación sobre los procedimientos sancionadores”, según menciona la ley entre sus motivos. Pues bien, para optimizar la regulación de los procedimientos sancionadores, se modificó el artículo 233.2 de la Ley N ° 27444, referido a la prescripción de la potestad sancionadora, con el objetivo de imponer una nueva clasificación sobre la naturaleza de las infracciones administrativas.
En adelante, según esta forma de optimizar el procedimiento sancionador, las infracciones administrativas no tendrán solamente naturaleza instantánea o continuada, como comúnmente se les conocía, sino que ahora podrán ser clasificadas hasta en cuatro (4) categorías:
- Infracciones instantáneas.
- Infracciones instantáneas de efectos permanentes.
- Infracciones continuadas.
- Infracciones permanentes.
La labor de caracterizar correctamente una infracción administrativa dentro de alguna de estas categorías será determinante para invocar la prescripción de la potestad sancionadora; computando el plazo prescriptorio desde el día en que la infracción se cometió en los casos I y II (infracciones instantáneas e instantáneas de efectos permanentes); desde el día en que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso III (infracciones continuadas); y desde el día en que la acción cesó, en el caso IV (infracciones permanentes). Es este nuevo “juego de lenguaje”, impuesto por el Decreto Legislativo N° 1272, implica cambiar y ampliar la “naturaleza” de las infracciones administrativas.
Sin embargo, perfeccionar una regla que estaba mal diseñada solo significa optimizar el error. En este caso, implica agravar la confusión que se generaba al tratar de caracterizar artificialmente una infracción dentro de la dicotomía original de infracciones instantáneas y continuadas. Para muestra, el siguiente ejemplo: En el caso Comarsa del 16 de abril de 2013[1], tramitado ante el OEFA, se imputó al administrado una serie de incumplimientos ambientales, que según calificasen como infracciones instantáneas o continuadas, iniciarían el cómputo de la prescripción desde el momento de su ocurrencia o desde su cese.
Pues bien, la primera instancia pudo sancionar estos incumplimientos porque concluyó que las infracciones en cuestión eran continuadas y no habían cesado; razón por la cual, el cómputo del plazo prescriptorio siquiera había iniciado. Sin embargo, la segunda instancia revocó la sanción y señaló que las infracciones habían prescrito porque tenían naturaleza instantánea, y ya había transcurrido el plazo de prescripción. Sorprendentemente, esta sala emitió una segunda decisión, en la cual anuló la primera porque reconsideraba que las infracciones sí tenían naturaleza continuada y, como no habían cesado, el plazo de prescripción no había transcurrido.
El caso Comarsa grafica perfectamente el problema común de los administrados y las entidades públicas al tratar de caracterizar artificialmente cientos de hechos, completamente diferentes, dentro de la clasificación, igualmente artificial, de infracciones instantáneas o continuadas. La nueva clasificación agravará esta confusión sobre la “naturaleza” de las infracciones administrativas, sobre todo para las entidades públicas, las cuales, con tropiezos y tropezones, han diseñado con su jurisprudencia algunos criterios, identificado algunos rasgos, o simplemente dando pistas para diferenciar las infracciones instantáneas de las continuadas. Ahora, esos criterios se deben redefinir para incorporar las categorías de infracciones instantáneas de efectos permanentes e infracciones permanentes.
El problema, como venía señalando, proviene de la fórmula original de la Ley 27444 que realmente no hacía referencia a infracciones instantáneas y continuadas, sino que señalaba que la infracción administrativa prescribía luego de cinco años computados a partir de la “fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada”. La clasificación, como infracciones instantáneas o continuadas, provino de ciertas miradas doctrinarias a la redacción original del Artículo 233.1°, de la Ley N° 27444.
En el original “juego de lenguaje” de la Ley N° 27444, la acción con el mayor tiempo de ejecución se denominó “infracción continuada”, ello para “simbolizar” que se trataba de una acción duradera. En cambio, la acción con menor tiempo de ejecución se denominó “instantánea” para “simbolizar” que la conducta se consumía “en un solo momento”. Visto de esta manera, la diferencia entre ambas infracciones era una diferencia de tiempo, basada en la duración de un hecho que, en el lenguaje jurídico, se traducía en una afectación “continuada” o “no continuada” del bien jurídico.
Esta explicación muestra la artificialidad de la clasificación original y también de la clasificación impuesta por el Decreto Legislativo N° 1272. El problema que esto conlleva es que si un “hecho” puede ser artificialmente caracterizado como una infracción instantánea, también puede ser caracterizado como una infracción continuada, tal como sucedió en el caso Comarsa. De allí la importancia de la jurisprudencia que a lo largo de los años había establecido ciertos criterios para diferenciar las infracciones, pero que han sido redefinidas “de la noche a la mañana” por el Decreto Legislativo 1272. La infracción que ayer durmió siendo una infracción instantánea, hoy podrá amanecer convertida en una infracción instantánea de efectos permanentes.
Lo que sí parece claro es que estas nuevas reglas serán aprovechadas por igual, tanto por los administrados como por las entidades públicas con potestad sancionadora. La experiencia en la tramitación de procedimientos sancionadores sugiere que los administrados buscarán caracterizar una infracción como instantánea o, en el peor de los casos, como una infracción instantánea de efectos permanentes, para así “beneficiarse” con el cómputo del plazo prescriptorio que, en dichos casos, permite iniciar el cómputo en la fecha en que ocurrió la infracción, aumentando así sus posibilidades de eludir un procedimiento sancionador. Por su parte, las entidades públicas podrán sustentar que el plazo prescriptorio de una infracción no ha culminado sobre la base de caracterizar la infracción como continuada o permanente.
El caso del Decreto Legislativo N° 1272 nos muestra que desarrollar o hacer más compleja una clasificación artificial no “aclara” los problemas jurídicos; por el contrario, los agrava. Lamentablemente, esta no parece ser una forma conveniente de “optimizar el procedimiento sancionador”.
Nota del Autor
[1] Resolución del Tribunal de Fiscalización Ambiental N° 091-2013-OEFA/TFA.
Sobre el autor:
Abogado por la Universidad Pontificia Universidad Católica del Perú. Cuenta con un Certificado de Especialización en Telecomunicaciones por el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones. Actualmente, labora como abogado en el Área de Energía y Recursos Naturales del Estudio Lazo, De Romaña & CMB Abogados.
