Como todos sabemos, nuestra Constitución ha consolidado un mecanismo dual de control de constitucionalidad. Por un lado, el control difuso cuyo origen viene del derecho anglosajón; por el otro, el control concentrado, originado en el sistema jurídico continental europeo.
Así, en el segundo párrafo del artículo 138, la Constitución establece: “ (…) en todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.”
De esta manera el control difuso importa un mecanismo de defensa de la Constitución, que puede ser utilizado por todo juez, sin importar su grado[1]. El control difuso implica una herramienta que sirve a los jueces a efectos de poder brindar una tutela jurisdiccional efectiva en un determinado caso concreto. Su utilización no es discrecional, sino que requiere el respeto de determinados parámetros, que se han ido perfilando a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional[2]. En ese sentido, su utilización constituye un medio y no un fin por sí sólo, ya que se considera que no se puede otorgar una adecuada Tutela Jurisdiccional Efectiva si es que no se in aplica –o derrota- la disposición normativa para el caso en concreto.
Por otro lado, en el artículo 200 de la Constitución se regula el control concentrado. La Acción de Inconstitucionalidad “Que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”; la Acción Popular, “que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”.
Señalaba Kelsen que el Control concentrado reside en la idea de que sea un organismo constitucional especializado –ad hoc- el encargado de revisar la constitucionalidad de las normas. De esta manera, la tutela de la Constitución se monopoliza en un determinado órgano constitucional, identificado en sus orígenes conceptuales como el legislador negativo[3].
Conforme a los dos regímenes de control constitucional descritos, queda claro que cualquier ciudadano no puede cuestionar de manera directa una norma por ser inconstitucional; sin embargo, existe un mecanismo constitucional mediante el cual ello sí se permite.
El Código Procesal Constitucional positivizó la figura del amparo contra normas autoaplicativas en su artículo 3[4]. Si bien antes del mismo se permitió esta clase de amparo, la misma fue una habilitación jurisprudencial realizada mediante una lectura al contrario sensu del artículo 200 inciso 2 de la Constitución[5].
De esta manera, el Proceso de Amparo contra normas autoaplicativas permite cuestionar aquéllas “cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada”. La sentencia que declara fundada la demanda también declara la inaplicabilidad de la norma al caso concreto. La norma cuya inaplicabilidad se solicita, se entiende “no aplicada” desde el momento en que originó la vulneración de derechos (Artículo 1[6] del Código Procesal Constitucional).
La naturaleza del Amparo contra normas autoaplicativas permite inferir que pueden existir determinados casos en los que la inconstitucionalidad de la norma cuestionada implique un cuestionamiento en abstracto de la norma, y no producto de su aplicación al caso concreto. Así, por ejemplo, en un proceso de amparo contra una norma tributaria que afecte el Principio de no confiscatoriedad en su dimensión cualtitativa[7], éste implicará un cuestionamiento en abstracto de la norma, mientras que la presentación de un amparo contra una norma tributaria que afecte el Principio de no confiscatoriedad en su dimensión cuantitativa[8] implicará su cuestionamiento en concreto.
Lo anterior nos permite concluir que, la casuística nos coloca en determinados casos ante el cuestionamiento de la constitucionalidad de una norma de manera abstracta a través del empleo de un proceso de amparo contra normas autoaplicativas. En estos supuestos tendríamos que el Juez Constitucional estaría declarando la inconstitucionalidad de manera abstracta; y a pesar de ello, la norma seguiría manteniéndose válida y vigente en el ordenamiento jurídico, a pesar de haberse acreditado su inconstitucionalidad.
Ahora bien, si lo que venimos aquí señalando es plausible ¿No debería el Tribunal Constitucional permitir que en tales casos todos los contribuyentes que se encuentren bajo el supuesto de hecho de esa disposición normativa se beneficien de esta declaración de inconstitucionalidad? Consideramos que sí.
En primer lugar, porque el proceso de amparo contra normas autoaplicativas, como todo proceso de tutela de la libertad, contiene dos dimensiones. Así, en su dimensión subjetiva, tiene por objetivo la inaplicación de una norma a un caso concreto. Mientras que, en su dimensión objetiva, tiene por finalidad la defensa de la Constitución. Esta última dimensión es la que nos permite señalar que deberían existir mecanismos (procesales o normativos) para la extensión de los efectos de las sentencias de amparo contra normas autoaplicativas cuando se cuestione la constitucionalidad desde un aspecto abstracto[9].
En segundo lugar, en virtud al derecho de igualdad en aplicación de ley[10] es que esta clase de procesos pueden derivar a la siguiente pregunta ¿Es constitucionalmente válido que se siga aplicando una norma, a pesar de que el Tribunal Constitucional ha señalado que es inconstitucional? Evidentemente que no, si existe una norma inconstitucional de la cual se pueda derivar una declaración abstracta, la misma debería ser inaplicada a todos.
Como se observa, existen razones para considerar que los efectos de sentencias emitidas en procesos de amparo contra norma autoaplicativas, deberían de aplicarse de manera genérica[11].
Este problema no ha sido ajeno al Tribunal Constitucional, quien ha intentado dar respuesta a este problema mediante diferentes técnicas, siendo algunas de ellas las siguientes:
- Mediante la emisión de sentencias exhortativas. Así tenemos que el Tribunal Constitucional al identificar un caso concreto donde existía una norma general (ley o reglamento) que sea inconstitucional, exhortó a la entidad que la emitió a efectos que la cambie[12]
- A través del “Estado de cosas inconstitucional”. A través de esta vía el Tribunal Constitucional declaró que si la administración o los privados repetían un comportamiento que era contrario a la Constitución, este debía ser eliminado de manera genérica y no sólo debían dejarlo de hacerlo en un caso en concreto[13].
- A través de la vía del precedente vinculante. Así, en el caso Ramón Salazar Yarlenque, por ejemplo, declaró que cualquier cobro que se estipulara en ley para condicionar el recurso de apelación en vía administrativa era nulo[14].
Como se observa, aún no existe consenso de la mejor manera de cómo debería de aplicarse de manera genérica los efectos de determinados amparos contra normas autoaplicativas; sin embargo, ya existe la consciencia de que ello debe de ocurrir, ya sea a través de mecanismos procesales y/o constitucionales, o a través de una reforma legislativa. Lo que no puede seguir ocurriendo, es que existan aún espacios en donde exista una justicia constitucional para unos pocos; es decir, a la medida.
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[1] En palabras del Tribunal Constitucional: “Así, la necesidad de interpretar la ley conforme con la Constitución no sólo se presenta como una exigencia lógica y consustancial al carácter normativo de la Ley Fundamental, que de esta manera exige que el derecho infraordenado se aplique siempre en armonía con ella, sino también, en lo que ahora importa, como un límite al ejercicio mismo del control judicial de constitucionalidad de las leyes, que demanda de todos los jueces (y de este mismo Tribunal, tanto cuando actúa como Juez de casos, como cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad) buscar, hasta donde sea razonablemente permisible, una interpretación de la ley que armonice con la Norma Suprema del Estado.”[1] STC 1679-2004 AA (Cfr. www.tc.gob.pe)
[2] Ello a través de la Sentencia No. 1679-2005 PA en la que señala: (a) Por un lado, que el control de constitucionalidad se realice en el seno de un caso judicial, esto es, tras el planteamiento de un problema jurídicamente relevante que se haya sometido al juez para su dirimencia. El ejercicio de esta delicada competencia efectivamente no puede realizarse fuera del ejercicio de lo que es propio de la función jurisdiccional, pues los tribunales de justicia no son órganos que absuelvan opiniones consultivas en torno a la validez de las leyes. Tampoco órganos que resuelvan casos simulados o hipotéticos, ni entes académicos que se pronuncien sobre el modo constitucionalmente adecuado de entender el sentido y los alcances de las leyes. (b) En segundo lugar, el control de constitucionalidad sólo podrá practicarse siempre que la ley sobre la que se duda de su validez sea relevante para resolver la controversia sometida al juez. En ese sentido, el juez sólo estará en actitud de declarar su invalidez cuando la ley se encuentre directamente relacionada con la solución del caso, término este último que no puede entenderse como circunscrito sólo a la pretensión principal, sino que comprende incluso a las pretensiones accesorias y también a las que se promuevan en vía incidental. (c) El juicio de relevancia que subyace al ejercicio válido del control de constitucionalidad no sólo tiene el propósito de recordar el carácter jurídico del control de constitucionalidad de las leyes, sino también se establece como un límite a su ejercicio[1], puesto que como antes se ha recordado, está vedado cuestionar hipotética o abstractamente la validez constitucional de las leyes. (d) En tercer lugar y directamente relacionado con el requisito anterior, es preciso que quien plantee al juez la realización del control judicial de constitucionalidad de la ley acredite que su aplicación le haya causado o pueda causarle un agravio directo, pues, de otro modo, el juez estaría resolviendo un caso abstracto, hipotético o ficticio. A su vez, para que un planteamiento de esta naturaleza pueda realizarse en el seno del proceso constitucional de amparo contra resoluciones judiciales, es preciso que su aplicación (real o futura) repercuta en el ámbito constitucionalmente protegido de algún derecho sometido a este proceso y que el afectado lo haya cuestionado oportunamente en el proceso ordinario, ya que de otro modo no sería posible atribuir al juez la lesión de alguno de los contenidos del derecho a la tutela procesal, en los términos del artículo 4º del Código Procesal Constitucional. (e) Finalmente, el ejercicio del control judicial de constitucionalidad de las leyes tampoco puede realizarse respecto de leyes o normas con rango de ley cuya validez haya sido confirmada por este Tribunal en el seno de un control abstracto de constitucionalidad. Tal límite tiene el propósito de poner en evidencia que, si bien este Tribunal no tiene el monopolio del control de constitucionalidad, pues su “cuidado” es una tarea que compete a la sociedad abierta de los intérpretes jurisdiccionales de la Constitución, sin embargo, es en este Tribunal en el que la Constitución ha confiado su custodia “especializada””.
[3] “El orden jurídico, especialmente aquel cuya personificación constituye el Estado, no es un sistema de normas coordinadas entre sí, que se hallase, por así decirlo, una al lado de la otra, en un mismo nivel, sino que se trata de una verdadera jerarquía de diferentes niveles de normas. La unidad de éstas hallase constituida por el hecho de que la creación de una norma- la de grado más bajo- se encuentra determinada por otra de grado superior, cuya creación es determinada, a su vez, por otra todavía más alta. Lo que constituye la unidad del sistema es precisamente de que el regreso termina en la norma de grado más alto o norma básica, que presenta la suprema razón de validez de todo el ordenamiento jurídico. Sobre la base de las precedentes consideraciones (….) la aplicación de las reglas constitucionales relativas a la legislación, tan sólo puede hallarse efectivamente garantizada si un órgano distinto del legislativo tiene a su cargo la tarde de comprobar si una ley es constitucional, y de anular cuando – de acuerdo a la opinión de ese órgano- sea ´inconstitucional´. Puede existir un órgano especial establecido para este fin; por ejemplo, un tribunal especial, el llamado Tribunal Constitucional; o bien el control de la constitucionalidad de las leyes, la llamada “revisión judicial´ puede encontrase a los Tribunales Ordinarios y, especialmente, al Tribunal Supremo (de Justicia Ordinaria).” Hans Kelsen. En teoría General de derecho. Citado por Fernández Segado Francisco. “La Jurisdicción Constitucional de España” Dykinson, Madrid: 1984 p. 25.
[4] “Artículo 3.- Procedencia frente a actos basados en normas: Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma autoaplicativa incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma. Son normas autoaplicativas, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. Las decisiones jurisdiccionales que se adopten en aplicación del control difuso de la constitucionalidad de las normas, serán elevadas en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, si no fueran impugnadas. Lo son igualmente las resoluciones judiciales en segunda instancia en las que se aplique este mismo precepto, aun cuando contra estas no proceda medio impugnatorio alguno. En estos casos, los jueces se limitan a declarar la inaplicación de la norma por incompatibilidad inconstitucional, para el caso concreto, sin afectar su vigencia, realizando interpretación constitucional conforme a la forma y modo que la Constitución establece. Cuando se trata de normas de menor jerarquía, rige el mismo principio, no requiriéndose la elevación en consulta, sin perjuicio del proceso de acción popular. La consulta a que hace alusión el presente artículo se hace en interés de la ley”.
[5] En el año 1997 a través de un procesos de amparo señaló: “Si la demanda versa sobre normas jurídicas autoaplicativas, esto es normas cuya eficiencia no se encuentra condicionada a la realización de algún tipo de actos, el amparo constitucional, de ser el caso, puede prosperar válidamente, desde que de optarse por una interpretación rígida del (…) precepto contenido en el inciso 2) del artículo 200 de la Constitución Política del Estado, supondría que la violación de un derecho constitucional por normas de esta naturaleza quedara en total indefensión, encontrándose ello en absoluta contradicción con la filosofía personalista con la que se encuentra impregnado nuestro ordenamiento constitucional, y en el que se legitima fundamentalmente la propia existencia de este tipo especial de proceso de la libertad.” STC 1152-1997 PA
[6] El citado artículo señala: “Artículo 1.- Finalidad de los Procesos 2 Código Procesal Constitucional Los procesos a los que se refiere el presente título tienen por finalidad proteger los derechos constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo”.
[7] Señala el Tribunal Constitucional “Debe tomarse en cuenta, además, que la confiscatoriedad puede evaluarse no sólo desde el punto de vista cuantitativo, sino también cualitativo, cuando se produzca una sustracción ilegítima de propiedad por vulneración de otros principios tributarios, sin que en estos casos interese el monto de lo sustraído, pudiendo ser incluso perfectamente soportable por el contribuyente” STC 41-2004 PA.
[8] Así, en el Expediente No.00001-2004-AI/TC, el Tribunal Constitucional peruano resolvió lo siguiente: “Es posible afirmar, con carácter general, que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente puede admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad y que, además, ha considerado a ésta como uno de los componentes básicos y esenciales de nuestro modelo de constitución económica”.
[9] “Una modulación de los efectos de la sentencias dictadas en el seno de estos procesos constitucionales de la libertad se justifica, como lo ha expresado la Corte Constitucional colombiana, ´(…) en el deber de colaborar armónicamente con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines.’ Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito (artículo 11 de la Ley No. 23506), no se ve por qué deba omitirse la notificación de un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política.” STC 2579-2003 PHD
[10] “Constitucionalmente, el derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad ante la ley e igualdad en la Ley. La primera de ellas quiere decir que la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma; mientras que la segunda implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable” STC 009-2007 AI
[11] El Dr. Danos señaló en su oportunidad lo siguiente: “Sin embargo, existen dos posibles situaciones en las que las resoluciones recaídas en procedimientos de amparo que desaplican normas consideradas inconstitucionales, no obstante sus efectos formalmente singulares limitados al caso concreto, pueden tener en la práctica implicancias generales: a) Cuando la demanda sea interpuesta por órganos o entidades representativas de colectividades o agrupaciones (asociaciones, sindicatos, etc.) la sentencia beneficia a todos los integrantes de las entidades mencionadas, como sucedió en el caso del amparo resuelto a favor de la Federación de Empleados Bancarios contra la ampliación de la jornada de verano. b) Por aplicación del artículo 8 de la Ley 23506, que impone a los jueces la obligación de seguir los principios de alcance general que se desprendan de la jurisprudencia constitucional precedente, dispositivo cuya aplicación al ámbito de los amparo contra actos basados en normas inconstitucionales ha sido ratificado por el segundo párrafo del artículo 5 del reglamento de la ley 23506, que establece que lo resuelto en definitiva en esos casos servirá como precedente para situaciones análogas.” Danós, Jorge. AAVV. “Lecturas sobre temas constitucionales”. Lima. Comisión Andina de Juristas 1991. p. 65.
El Dr. Samuel Abad Yupanqui señaló lo siguiente: “En el Perú, una alternativa que debería evaluarse – con las respectivas modificaciones legales y constitucionales – es la posibilidad que luego de dictarse la sentencia en la que el Pode Judicial disponga la inaplicación de una norma a un caso concreto, se ponga en conocimiento del caso al Tribunal Constitucional a fin de que este evalué la constitucionalidad de la norma y disponga que esta quede sin efecto con carácter general. Esta alternativa, que existe en otros países, permitiría que el caso concreto sea resuelto (función subjetiva) y que el tema general sea asumido por el Tribunal Constitucional (función objetiva)” Abad Yupanqui, Samuel. “El Proceso Constitucional de Amparo”. Gaceta Jurídica. Lima. 2008 p. 448.
[12] “ Hasta antes de esta sentencia, en un amparo o, en general, en un proceso constitucional de la libertad, jamás el Tribunal Constitucional ha puesto el pronunciamiento expedido en conocimiento directo de sujetos distintos de los que participan en la controversia constitucional, toda vez que éstas tienen, prima facie, efectos inter partes, aunque sus criterios jurisprudenciales vinculen a los jueces y tribunales, tal como lo dispone la Primera Disposición General de la Ley N.° 26435, Orgánica del Tribunal Constitucional. Sin embargo, la naturaleza de esta resolución y, sobre todo, de los problemas constitucionales advertidos en torno al Decreto Legislativo N°. 745 y al Reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, que, dicho sea de paso, no son los únicos, recomiendan, además de notificar la presente sentencia a las partes, a ponerla en conocimiento de los órganos constitucionales respectivos a fin de que se contemple la conveniencia de introducir las modificaciones correspondientes en el Decreto Legislativo N.° 745 y en el Reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, que permitan su adecuación a los derechos y principios constitucionales. Después de todo, un pronunciamiento de esta naturaleza obedece a la concepción, sustentada por este Tribunal en el Exp. N°. 0976-2001-AA/TC, de que la Constitución no es un ordenamiento neutral o desprovisto de valores fundamentales, desde el mismo momento que ha introducido un conjunto de derechos fundamentales. Por ello, este sistema de valores, que encuentra su punto central en el libre desarrollo de la personalidad y en la dignidad del ser humano, vale como una decisión constitucional fundamental para todos los ámbitos del derecho: legislación, administración y jurisdicción reciben de ella su orientación y su impulso. Esto significa que los derechos fundamentales no sólo tienen una vertiente subjetiva, sino también una dimensión objetiva, pues representan los valores materiales de todo el sistema jurídico nacional y, en esa condición, informan a la legislación, administración y jurisdicción. En esa medida, el Tribunal considera que el amparo no sólo puede entenderse como un proceso en cuyo seno se diluciden problemas que atañen únicamente a las partes que en él participen, sino como una acción de garantía en la cual subyace un orden público, representado por los derechos constitucionales cuya defensa, en el ámbito de su competencia, la Norma Suprema ha encomendado al Tribunal Constitucional.” STC 2050-2002 PA
[13] “La expansión de los efectos de una sentencia más allá de las partes intervinientes en el litigio no debe causar mayor alarma, puesto que, tratándose de un Tribunal encargado de la defensa de la supremacía constitucional, es claro que sus decisiones -no sólo en los juicios abstractos de constitucionalidad, sino también en los casos concretos de tutela de derechos subjetivos- vincula a todos los poderes públicos. Las interpretaciones del Tribunal constituyen su jurisprudencia, que es fuente de derecho y vincula a toda la magistratura en los términos establecidos el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. De otro lado, en sociedades como la nuestra, donde los postulados del Estado Social y Democrático, están, en muchos casos, pendientes de realizar, corresponde a este Tribunal, en gran medida, coadyuvar para concretarlos. Esto supone desde luego, una colaboración permanente con los demás poderes públicos “(…9 a fin de modificar una realidad social intolerable y contraria a los principios que informan el Estado Social de Derecho”[13][4]. En este sentido, este Colegiado es también un agente de cambio para la plasmación de los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho, labor que realiza a partir de los mensajes y del poder ordenador de su jurisprudencia. En tal entendimiento dejamos establecido en el Expediente N.° 2579-2003-HD/TC, que mediante la declaración de Estado de Cosas Inconstitucional “(…) y a fin de que se respeten plenamente los pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que, si con posterioridad a la fecha de expedición de una sentencia de esta clase, llegase al Tribunal o a cualquier órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por la violación del derecho constitucional concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional”. Detallado este antecedente jurisprudencial en la sentencia ya aludida, este Colegiado encuentra, sobre la base de los hechos expuestos, que en el presente caso se ha configurado un Estado de cosas inconstitucional por constatarse de los comportamientos renuentes, sistemáticos y reiterados, de los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, así como también de las autoridades del Ministerio de Educación, a la hora de atender los reclamos que se refieren a derechos reconocidos en normas legales correspondientes al personal docente, como es en el presente caso la ejecución de una resolución que declara un derecho concedido en la Ley del Profesorado y su reglamento a todos los docentes en los supuestos claramente establecidos.” STC 3149-2004 PA
[14] “Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia administración pública, es contario a los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la jurisdicción y, por lo tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a parte de la publicación de la presente sentencia (…) Un supuesto adicional para el establecimiento de un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el del control abstracto, constante además, que los efectos dañosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado y declarado contrario a la Constitución por el Tribunal constituye una práctica generalizada de la administración o de los poderes públicos en general. De este modo, la regla que Tribunal extraiga a partir del caso deberá permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no solo para los jueces, sino para todos los poderes públicos. El precedente es de esta forma, una herramienta de justicia constitucional, sino también para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales.” STC 3144-2004 PA
