Autor: Renzo Vernal Castañeda[1] con colaboración de Miranda Klujer Niño de Guzmán[2].
Fréderic Bastiat fue un economista de corte liberal que nació en el año 1801 en la ciudad de Bayona, Francia.
Dentro de sus principales aportaciones al campo de la economía se encuentra el postulado consistente en que la diferencia entre un mal y buen economista reside básicamente en que el primero de ellos solo se circunscribe a identificar el efecto visible e inmediato (“lo que se ve”) que se suscita con ocasión del ejercicio de una actuación, dación de un mandato normativo y/o creación de una determinación institución social; mientras que el otro tiene en consideración, además de las consecuencias visibles, las demás implicancias que no son coetáneas a la causa, es decir los efectos ocultos que proliferan durante el paso del tiempo que al inicio se encuentran en el rincón de lo culto (“lo que no se ve”) (Bastiat, 1850).
Ahora bien, estimados lectores, ustedes estarán preguntándose a qué punto quiero llegar con la alusión al pensamiento de un economista de tiempos pretéritos y seguidamente, cuál es la conexión de lo antes acotado con respecto al mecanismo de Obras por Impuestos (en adelante, “OxI”) que motiva la elaboración del presente artículo de opinión. Veamos pues.
Las OxI, como modalidad de inversión pública con participación del sector privado, son producto de una creación de autoría peruana que data del mes de diciembre del año 2008, a propósito de la publicación de la Ley N° 29230 (en adelante, la “Ley”) y su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 147-2008-EF[3]; sendos instrumento que, a la fecha, han sufrido una serie de modificaciones normativas, siendo las últimas las practicadas a la Ley mediante la emisión de del Decreto Legislativo N° 1361, y con la entrada en vigencia del nuevo Reglamento, aprobado con el Decreto Supremo N° 036-2017-EF (en adelante, el “Reglamento”) y su ulterior modificación a través de la expedición del Decreto Supremo N° 212-2018-EF; todo los cambios normativos acaecidos en el curso de 2018.
La razón de ser de las OxI no es otra que la de involucrar activamente al sector privado, específicamente a la empresa privada, para que esta financie, ejecute y/o proponga proyectos de inversión[4], cuyo monto invertido lo aplique contra el pago a cuenta y regularización del impuesto a la renta de tercera, para lo cual se le hace entrega de un certificado valorado (CIPRL o CIPGN, según corresponda) mediante el cual se reconoce el monto total que fue objeto de inversión para la ejecución de un determinado proyecto.
En vista de ello, y en lo que respecta a la propia naturaleza del régimen de OxI, se podía arribar a la deducción de que las mismas, en lo que compete a niveles de inversión y cantidad de proyectos ejecutados, habrían alcanzado las metas que, al momento de su construcción, se proyectaron a largo plazo en relación a su uso; situación que, con mucho pesar, no se ha logrado con no poco margen[5], a pesar de las recientes estimaciones que indican que el ritmo de adjudicación de proyectos de OxI se mantendría dinámico durante el último trimestre del año 2021, a raíz del aumento de canon minero habida cuenta del incremento de los precios de los minerales y la proximidad de las elecciones regionales y municipalidades (Flores, 2021).
A manera de ilustración, basta con revisar la siguiente estadística:
En razón a ello, la pregunta cae por su propio peso: ¿cuáles son las razones que han impedido el despegue esperado de las OxI?
Pues bien, con este primer artículo pretendo esbozar, a manera de introducción, una primera causa que, a mi criterio y a la luz de los resultados, ha significado un cuello de botella que viene imposibilitando su dinamización, para en un subsecuente artículo abordar pormenorizadamente todas las demás causas, ofreciendo, claro está, propuestas de solución para la materia.
Redefinamos el concepto de las OxI: teoría vs práctica
La Guía Metodológica del mecanismo de OxI, aprobada mediante Resolución Directoral N° 011-2020-EF/68.01, defina a las OxI de la siguiente manera:
“(…) un mecanismo que permite que el sector público y el sector privado trabajen de la mano para reducir la brecha de infraestructura en el país, a través de la suscripción de un convenio. Mediante este mecanismo, las empresas privadas adelantan el pago de su impuesto a la renta para financiar y ejecutar directamente, de forma rápida y eficiente, proyecto de inversión pública que las entidades del gobierno nacional, gobierno regional, gobierno local y universidades públicas priorizan. Finalizada la ejecución o avance del proyecto, la entidad pública solicita al tesoro público el Certificado «Inversión Pública Regional y Local-Tesoro Público» (CIPRL) o el Certificado «Inversión Pública Gobierno Nacional-Tesoro Público» (CIPGN) por el monto invertido, para entregárselo a la empresa privada. Así, se le reconoce la inversión realizada. Estos certificados solo pueden ser utilizados para el pago del impuesto a la renta. (…).” (Finanzas, 2020).
A mi entender, queda en evidencia que la acepción antes citada no refleja la real dimensión de lo que presupone ejecutar una OxI.
Esto es así, porque la práctica nos enseña asiduamente que una OxI va mucho más allá de solo destinar recursos para el desarrollo de proyecto en favor de una comunidad, por cuanto constriñe a la empresa privada, por ejemplo, a internalizar una serie de riesgos legales a raíz de su participación en un proceso de selección y posterior suscripción de un Convenio de Inversión – máxime cuando éste califica como un contrato de construcción cuando el proyecto sea mayoritariamente de infraestructura – , y por interactuar con nueve (9) sistemas administrativos[7], todo lo cual demanda un alto grado de sofisticación y conocimiento.
Ello hace cada vez más importante la tarea de acompañamiento y capacitación del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Proinversión para con los intervinientes en pos de un mejor entendimiento de la modalidad y la “cancha de juego”.
Pero, lo que es más importante, es que no se incorpora y/o explota lo que debería ser una de las ventajas esenciales para atraer a los privados a decantarse por el empleo de las OxI que no es otro que el factor de solventar proyectos que no solo les permitan a las empresas mejorar sus licencias sociales, sino que también eleven directamente su competitividad.
De ahí que, es importante que dejemos de promover a las OxI únicamente como una especie de mecanismo de liberalidad, pues ello inconscientemente repercute en que las entidades bajo el ámbito de la Ley estructuren proyectos desconectados[8] con el interés de la empresa privada, obligándola a proponer a las entidades ideas de proyectos cuyo proceso de aprobación en ocasiones se torna por demás engorroso y oneroso.
De manera que, lo correcto sería que las unidades formuladoras identifiquen y formulen proyectos que, estando en armonía con las políticas y planes de desarrollo nacional, regional y/o local, impacten directamente en la mejora de los procesos productivos de las empresas que se encuentren en condiciones de apostar por las OxI, lo cual requiere ciertamente de la creación de consensos entre el mundo público y privado, y naturalmente una modernización del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (INVIERTE.PE).
En definitiva, se hace más que necesario que los actores involucrados, como propugnaría Bastiat (he ahí la conexión) piensen “fuera de la caja”, atisbando lo que no es evidente y apuntalando un ordenamiento jurídico en materia de OxI más atractivo y alineado con las mejores prácticas de la industria, siempre en sujeción a la evidencia.
Bibliografía
Bastiat, C. F. (1850). Lo que se ve y lo que no se ve. En C. F. Bastiat. http://www.hacer.org/pdf/seve.pdf.
Finanzas, M. d. (2020). Guía metodológica del Mecanismo de Obras por Impuestos. Lima.
Flores, L. (21 de octubre de 2021). SEMANA Económica . Obtenido de https://semanaeconomica.com/sectores-empresas/infraestructura/obras-por-impuestos-se-mantendrian-dinamicas-en-el-2022
[1] Abogado por la Universidad de Lima. Estudios de postgrado: Maestría de Derecho Administrativo Económica en la Universidad del Pacífico, Curso de Contratación Pública en ESAN Graduate School of Business y Curso de Obras por Impuestos en la Universidad de Lima. Socio del despacho Jurídico CPI Legal. Especialista en Contratación Pública, Derecho de la Construcción, Obras por Impuesto, Reconstrucción con Cambio, Derecho Administrativo y Arbitraje.
[2] Estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura (tercio superior). Practicante legal despacho Jurídico CPI Legal. Con más de dos (2) años de experiencia en las áreas de Litigios y Resolución de Conflictos (arbitrajes comerciales y con el Estado).
[3] El Reglamento de la Ley vigente es el aprobado por el Decreto Supremo N° 036-2017-EF.
[4] Las empresas privadas también pueden optar por financiar la actualización de estudios de preinversión, fichas técnicas y expedientes técnicos.
[5] Noticias del Diario Gestión y Comex informan de la pérdida de participación de privados en los últimos 2 años: https://gestion.pe/economia/cuellos-de-botella-frenan-avance-de-obras-por-impuesto-solo-13-proyectos-se-adjudicaron-este-ano-noticia/?ref=gesr
https://www.comexperu.org.pe/articulo/obras-por-impuestos-a-punto-de-desaparecer-por-cuellos-de-botella
https://www.comexperu.org.pe/articulo/de-55-proyectos-de-obras-por-impuestos-para-2020-solo-se-adjudicaron-17-por-s-1149-millones
[6] Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
[7] Abastecimiento, recursos humanos, presupuesto público, tesorería, inversión pública, planteamiento estratégico, defensa judicial, control y modernización de la gestión pública.
[8] Ello desemboca en carteras de proyectos desfasados.
