- Introducción
Durante los últimos años, y especialmente desde el ingreso al Poder Ejecutivo del actual presidente Pedro Castillo, ha tomado mayor fuerza la idea de establecer un nuevo marco jurídico tributario para los contribuyentes, con el objeto de generar, entre otras cosas, un aumento sustantivo en la recaudación de impuestos, y consecuentemente, que el Estado cuente con una mayor capacidad de gasto público para poder satisfacer las necesidades de las personas que forman parte de nuestra sociedad.
De esta manera, es posible afirmar que la idea de lograr una reforma tributaria efectiva y eficiente, pasa primero por identificar el rol del Estado para satisfacer la necesidad pública que mantiene la sociedad, en diversos ámbitos, tales como el adecuado acceso a la infraestructura, mejores servicios en los rubros de salud, educación, transporte, una mejor administración de justicia, entre otros. Si el estado no cumple con proveer tales bienes y servicios a la población, la recaudación de mayores impuestos, en mi opinión, carece de todo sentido.
Pese ello, el 27 de octubre del 2021, el actual gobierno de Castillo, junto con el ex Ministro de Economía Pedro Francke, solicitó al Congreso de la República, la delegación de facultades legislativas, a través del Proyecto de Ley 583-2021 (en adelante, ‘’el Proyecto de Ley’’), para que dentro de un período de 120 días calendario, el gobierno dicte disposiciones en materia tributaria, financiera y para la reactivación económica.
Entre las principales propuestas, se encontraba la de aumentar la recaudación y ampliar la base tributaria, a través del aumento de tasas del Impuesto a la Renta a personas naturales con respecto a las rentas de primera, segunda, cuarta y quinta categoría, así como aumentar las tasas del impuesto para las personas y entidades jurídicas no domiciliadas.
Con respecto a la actividad minera, el Proyecto de Ley contempla, entre otros, la modificación de los tramos de margen operativo, la revisión de los importes deducibles del Impuesto a la Renta por los conceptos de Regalía Minera, Impuesto Especial a la Minería y el Gravamen Especial a la Minería. Asimismo, plantea modificar los beneficios que ofrecen los contratos de garantía establecidos en la Ley General de Minería.
Otros aspectos relevantes se encuentran referidos a la modificación de los tributos regulados en la Ley de Tributación Municipal, como el Impuesto Predial, Impuesto al Patrimonio Vehicular, entre otros, así como la adecuación del marco jurídico tributario a diversas recomendaciones de los instrumentos emitidos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE.
Luego de un constante debate en el Pleno del Congreso, se aprobó con 96 votos a favor, la delegación de facultades al Poder Ejecutivo, y desde entonces, se han emitido diversos Decretos Legislativos, regulando, entre otros, el régimen de dación de exoneraciones e inafectaciones, la no deducibilidad del Impuesto a la Renta de los pagos por el delito de cohecho, medios de pago, etc.
Sin perjuicio de considerar acertadas, o no, dichas normas jurídicas, el examen que se realiza previa a su emisión, para no ser siempre el más adecuado, dado que se continúa observando el mapa de los contribuyentes, únicamente desde la óptica del estado, sin llevar a cabo una reflexión pertinente sobre cada uno de los aspectos sociales, económicos y políticos, de la razón de llevar a cabo una reforma.
Desde mi punto de vista, diversas son las causas por las que una reforma tributaria debe realizarse en nuestro país. En primer lugar, la alta tasa de informalidad (más del 75%), constituye una problemática casi cultural, que parece no ceder, a pesar del desarrollo económico de la última década. Un tumor nocivo, inextirpable, y cada vez más arraigado a nuestra idiosincrasia económica.
Otro problema -muy ligado al primero-, es la ineficiencia, e ineficacia de las medidas adoptadas para el desarrollo de la pequeña y mediana empresa. Por ejemplo, los regímenes tributarios vigentes, como el NRUS, REMYPE y RER, no han sido precisamente la solución para el acceso de las empresas informales al sistema tributario. ¿La razón? A mi parecer, la poca simplificación administrativa, y el mayor costo operativo para el empresario, que naturalmente, opta por no pagar los altos impuestos que le impone el sistema, y que, por el contrario, prefiere utilizar dicho dinero para su propio beneficio. Un claro ejemplo del principio de costo de oportunidad.
Finalmente, quizás el problema más severo de todos, se encuentra relacionado con la corrupción del estado y sus funcionarios. Este respecto, a opinión de este autor, es el que da origen a la constante dificultad de proponer una reforma tributaria de calidad, que permita al sistema crecer tanto cualitativa, como cuantitativamente. La corrupción constituye el mayor problema de cualquier país, porque deforma la institucionalidad, los principios y los valores, restando seguridad y certeza jurídica. Un antivalor que genera miserias a la sociedad y a los miembros que la conforman; condenable en todas sus formas.
Cada lector puede formar sus propias ideas en torno a lo planteado anteriormente, sin embargo, no me cabe la menor duda de que estos conceptos les serán muy familiares al momento de debatir acerca de una reforma tributaria en el Perú. Aunado a éstos, considero que el concepto de necesidad pública, es un común denominador que debe formar parte, no sólo de las reformas en el ámbito fiscal, sino en cualquier clase de reestructuración que procure realizarse a las bases administrativas.
En este sentido, el presente tiene por objeto analizar la injerencia de dicho concepto en la reforma tributaria que se plantea, y cómo podemos utilizarlo para instaurar mejores políticas regulatorias en el ámbito fiscal de cara al futuro.
- Reforma Tributaria
Una reforma es, según la Real Academia Española, aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo. Es decir, una reforma se lleva a cabo, siempre, para establecer un nuevo orden sobre un estado, perfeccionando cualquier aspecto de éste que sea ineficaz o ineficiente, o simplemente porque ha quedado desfasado en el tiempo, lo cual ocurre con frecuencia en las normas jurídicas, dado el dinamismo de la sociedad, la cultura, y principalmente, los avances de la tecnología.
Dicho ello, que llevar a cabo reformas en diversos ámbitos del estado, debe ser una constante, dado que la administración debe procurar aplicar mejores técnicas regulatorias sobre las conductas de los administrados, y de esta manera, generar eficiencia económica. Las reformas en el ámbito fiscal, forman parte de esta necesidad de mejora, especialmente, porque los tributos componen en gran medida los recursos que posee el estado para desarrollar sus políticas.
En ese sentido, no es difícil concluir que las reformas tributarias deben llevarse a cabo constantemente, dada la importancia que tiene la recaudación para los países, más aún, si la tecnología avanza a pasos acelerados, y crea nuevas situaciones y conductas pasibles de ser gravadas con impuestos. Por ello, la regulación debe adecuarse continuamente, a las situaciones no previstas en el marco jurídico, dado que, de no hacerlo oportunamente, la base imponible se vería reducida, y el estado no obtendría ingresos por dichas actividades, a pesar de que éstas puedan generarle rentas a quienes las ejecutan.
En palabras sencillas, por aplicación del principio de legalidad, si el marco jurídico no reconoce una situación como ‘’gravable’’, simplemente la administración tributaria no tendría por qué reconocer los ingresos que dicha actividad genere, para efectos del cálculo de los impuestos, dado que sólo la Ley, y en los casos de delegación de facultades como la comentada en la introducción de este ensayo, pueden crear, modificar o suprimir un tributo, como son los impuestos, de acuerdo con el artículo 74 de nuestra Constitución.
El no reconocer una actividad que genera ingresos sustantivos a una persona, sea ésta natural o jurídica, puede acarrear severos problemas a la recaudación, si es que el ámbito de aplicación objetivo o subjetivo no se adecúa oportunamente a las innovaciones. Por ello, las reformas, deben ser periódicas y constantes, y debería basarse tanto en exámenes ex ante como en ex post del marco jurídico vigente, previo a la emisión de las normas que componen dichas reformas.
Con ello, se podrá apreciar adecuadamente, qué sucedió previamente, y cómo es que una reforma debería, por lo menos, impactar en adelante. Sin perjuicio de ello, deben tomarse en cuenta ‘’pilares’’ fundamentales, sobre la cual erigir nuevas formas de regulación para un sistema tributario. Según Stiglitz, son cinco las características deseables que todo buen sistema fiscal debe tener:
- Eficiencia económica, basado en que no debe interferir en la asignación eficiente de los recursos;
- Sencillez administrativa, es decir, que debe ser fácil o relativamente barato de administrar;
- Flexibilidad, precisamente, que el sistema pueda adecuarse a los continuos cambios de las circunstancias económicas;
- Responsabilidad política, en otras palabras, que el sistema debe ser diseñado de tal forma que cada individuo pueda averiguar qué está pagando y en qué medida el sistema refleja sus preferencias; y,
- Justicia, relacionado a que el sistema debe ser justo en su manera de tratar a los diferentes individuos.
Al respecto, es posible advertir que estas características pueden traducirse en algunos de los principios ya recogidos en el Código Tributario, como la capacidad contributiva, no confiscatoriedad, igualdad tributaria, entre otros. Sin embargo, otros deben desarrollarse de forma permanente, para que la normatividad no quede desfasada, y se adecúe a las necesidades de quienes pagan impuestos, pero también, y especialmente en los países en desarrollo como el Perú, de quienes no los pagan.
El ejemplo más claro de ello se encuentra en los principios de sencillez administrativa y flexibilidad del sistema tributario ideal, dado que, respecto al primero, si una persona o entidad no paga impuestos, y se encuentra en la entrada, ante un sistema burocrático, ineficiente y/o apático, probablemente opte por continuar fuera del sistema.
Evidentemente, no se trata de tratar desigualmente a los nuevos contribuyentes, sino que, en general, que las formas administrativas sean lo más sencillas posibles, tanto para los contribuyentes formales, como los que no lo están, con el motivo de generar mayores incentivos para el ingreso a la formalidad.
De otro lado, la flexibilidad importa, como bien he mencionado anteriormente, que el sistema pueda transformarse continuamente, y se adapte rápidamente a los cambios y las nuevas circunstancias que se presentan en la era moderna. Tanto para quienes pagan impuestos como para los no contribuyentes, esto se traduce en una constante evolución del ámbito de aplicación objetivo del impuesto a determinar, el cual debe ser dinámico y evolutivo durante el tiempo.
Sentadas dichas bases, resulta necesario identificar, para el caso peruano, los principales aspectos cuantitativos y cualitativos que inciden en el origen de nuevas formas de regulación tributaria, que he comentado anteriormente.
- La informalidad y el principio de costo de oportunidad
Al año 2016, existían un total de 6’901,786 empresas informales, frente a una reducida cifra de 2’124,280 empresas formales. Con ello se deduce que, por cada empresa formal en el Perú, hay tres informales. Al año 2021, según la Sociedad Nacional de Industrias, en el 2021, la tasa de informalidad en las MYPEs se mantuvo por el encima del 80%, es decir, que, a pesar de los años, y el desarrollo económico, las micro y pequeñas empresas informales, ahora mantienen una relación de 4 a 1 con relación a las formales.
Según Gestión, la tasa anualizada de informalidad entre julio del 2020 y junio del 2021, fue de 78.1%, sumados los ámbitos urbano (72.5%) y rural (95.9%). Sin duda, cifras que atemorizan a cualquiera. Sin embargo, en lo que debemos enfocar nuestra atención, es la razón de ser del empresario informal. Son dos los motivos: baja productividad y los altos costos laborales e impositivos.
El primero se encuentra relacionado con el nivel educativo cuantitativo y cualitativo de los trabajadores que laboran en las micro y pequeñas empresas. El segundo, precisamente, se encuentra ligado al alto costo de desarrollar una empresa en el espectro formal. Y es que, a pesar de los intentos de la administración tributaria reducir tales costos para brindar un acceso adecuado a estas empresas, éstos han fallado evidentemente, como en el caso de los regímenes tributarios y el régimen especial laboral MYPE.
De esta manera, considero que debemos aprender sobre la perspectiva del empresario informal, quien básicamente, tiene dos opciones: continuar haciendo empresa fuera del sistema, sin pagar impuestos como el Impuesto a la Renta, IGV, ISC, entre otros, y consecuentemente teniendo un menor costo operativo, maximizando su propia utilidad; o, someterse al pago de dichos impuestos, y a las demás tasas y tributos que deberá pagar, así como todos los trámites que deberá realizar, los abogados, contadores y economistas que deberá contratar; los beneficios laborales que deberá asumir por trabajador, etc.
Bajo esta comparativa, ¿cómo podemos exigirles a los empresarios informales que no utilicen el costo de oportunidad como principio rector de su actividad? Si bien las reformas tributarias deberían apuntar a ampliar la base imponible, deben tomar en consideración que el problema radica en el aspecto cuantitativo, es decir, la cantidad de contribuyentes sobre los que se recauda. Por ello, considero un error que la reforma tributaria, en los términos en que se planteó inicialmente, considere un aumento de las tasas aplicables a los que ya se encuentran tributando. No se trata de atacar a quien ya paga impuestos, sino a quienes no lo hacen.
Imponer mayores tasas a los impuestos, de esta manera, sólo puede resultar en un mayor número de contribuyentes que se acogerán al espectro informal para aprovechar el costo de oportunidad comentado. La reforma, en este sentido, se ha enfocado equivocadamente.
Si el objetivo pasa por aumentar la recaudación, a través de un mayor número de contribuyentes, entonces resulta necesario cambiar este ‘’chip’’ del costo de oportunidad. Pero, para vender la idea, no basta sólo con precisar cuáles son los beneficios de formar parte del sistema, sino, además, tratarlo como un tema socio-cultural, es decir, que el pago de impuestos sea identificable por cualquiera, como un bien común, necesario y que se traduce en un mayor acceso a bienes y servicios de calidad para todos.
Empero, esto último debe condecirse con la realidad, ¿realmente el pago de impuestos se traduce en todo esto? A continuación, abordaré este tema en contraste con otro de los problemas citados anteriormente, y que más problemas causa al estado, y a la sociedad.
- La corrupción
En 2015, un estudio de la Asociación Civil Proética, arrojó los siguientes resultados: (i) el 46% de peruanos señala a la corrupción como uno de los principales problemas del país; (ii) el 82% considera que el crimen organizado ha penetrado la política; (iii) el 61% de los encuestados señala de manera específica la corrupción de funcionarios y autoridades, por amplio margen, como el más serio problema percibido en el Estado peruano; y, (iv) Cuatro de cada cinco encuestados además percibe que la corrupción ha incrementado en los últimos años y el 53% estima que ésta aumente en el quinquenio siguiente.
Sin duda, cifras alarmantes para un estado de derecho. Y es que, el mal de la corrupción se traduce en diversos síntomas para el enfermo: menor ejecución del gasto público, o ineficiencia e ineficacia para realizar inversiones públicas.
Según Torres Morales, ‘’la desafección con la tributación en la realidad peruana, no puede generar mayor sorpresa, máxime si se considera el ineficaz uso de los recursos recaudados, la ineficiente utilización de los mismos, las brechas de infraestructura que no han sido atendidas, y por supuesto los graves hechos de corrupción que en las últimas décadas han sido reveladas. Cada una de estas razones, y en especial la última, invitan a la ciudadanía a romper la especie de pacto social sobre la que se asienta el sistema tributario.’’
Estas conclusiones no son gratuitas, el propio autor cita una encuesta de Pulso Perú del 2020, en la cual se consulta a la ciudadanía sobre el uso eficiente de los impuestos, cuyos resultados son los siguientes: Los gastos de impuestos por regiones y municipios tienen ambos un 82% de encuestados considera que el gasto de impuestos es utilizado inadecuadamente, así como el 46% de los mismos tendrá problemsa de pagar impuestos este año.
La inversión pública, en este sentido, es severamente cuestionada por los ciudadanos, lo cual evidencia que, antes de cobrar pretender cobrar mayores impuestos, el estado tiene una tarea pendiente: ejecutar el gasto público destinado a brindar los bienes y servicios para los cuales se encuentran destinados dichos recursos.
Si la percepción de que dicho gasto continúa siendo deficiente se mantiene durante el tiempo, especialmente, debido a la corrupción, los contribuyentes y los no contribuyentes, percibirán que el impuesto que se paga o debe pagarse, no se utiliza para los fines para los cuales se encuentra previsto, y por lo tanto, ¿por qué deberían pagarse?
El efecto de la corrupción, en este sentido, se hace aún más palpable cuando el foco reside en el ámbito rural. Al 2020, de acuerdo con la Sociedad de Comercio Exterior el Perú – Comex Perú, regiones como Cajamarca, Huancavelica, Pasco, Ica y La Libertad no superaron ni si quiera el 10% de la ejecución del gasto público. Caso particular es el de Cajamarca, el cual cuenta con una de las principales mineras de cobre en el Perú, Las Bambas, que se pretendió cerrar a fines del año pasado.
Esta región, a pesar de contar con más de S/. 2,200 millones en el 2020, sólo alcanzó a ejecutar el 6% del gasto público, siendo en ese entonces, la región con peor ejecución en inversión pública. Sin embargo, es claro que la inejecución del gasto puede deberse a diversos factores, siendo la corrupción, uno de ellos.
Si la corrupción, traducida en un ineficiente e ineficaz ejecución del gasto público, continúa creando una percepción equivocada sobre el pago de impuestos, cualquier reforma tributaria que se plantee no surtirá los efectos debidos, y sólo podrá atacar aspectos marginales que no son realmente sustantivos para generar una mayor recaudación para el estado.
La idiosincrasia del empresario, entonces, debe reformularse, pero no sin antes llevar a cabo un replanteamiento del rol del estado sobre el manejo de la inversión pública. Básicamente, podríamos plantearlo bajo el siguiente esquema:
- Mejores servicios y bienes
- Pago de impuestos
- Inversión Pública y Eficaz
Esta rueda debe interpretarse de la siguiente manera: si el estado logra mantener una inversión pública constante, eficiente y eficaz, podrá generar un mayor bienestar común, traducido en mejores bienes y servicios para la sociedad, la cual podrá percibir que el pago de impuestos, realmente, genera un valor sustantivo en la vida de las personas, y en su comunidad, por lo que, a pesar de ser un gasto considerable, este será fructífero, inclusive para el contribuyente.
- Reflexiones sobre el concepto de Necesidad Pública
El concepto de necesidad pública puede definirse como aquella necesidad colectiva que no puede ser satisfecha por un solo individuo. A mayor abundamiento, éstas necesidades requieren, muchas veces, de políticas públicas para que se tracen procesos adecuados para satisfacer estas necesidades. Existen diversas formas de clasificar a las necesidades públicas, sin embargo, para efectos de este ensayo, únicamente tomaremos la clasificación de necesidades públicas relativas y absolutas.
Las relativas son aquellas que puede desarrollar el propio estado, o derivarlas a un particular, mientras que las absolutas, son aquellas que, por sus características, sólo el estado puede gestionarlas. Ahora bien, el más claro ejemplo de una necesidad pública son los servicios públicos, como el agua, la luz, el desagüe, entre otros.
Si las necesidades públicas se ven satisfechas en su totalidad, entonces ello quiere decir que el Estado ha trabajado adecuadamente para dicho fin. Si éstas no se satisfacen adecuadamente, podemos encontrar diversos motivos por los cuales ello ha ocurrido, como por ejemplo, la reducida inversión pública por parte del estado, o la ineficiencia y/o ineficacia del gasto público realizado.
Si tomamos atención a ello, la insatisfacción de las necesidades públicas de los habitantes de una comunidad, producirá que éstos encuentren en los impuestos, un costo adicional que el estado les otorga, a pesar del malestar generado por la poca atención que el propio estado les brinda frente a sus necesidades. Imaginémonos que un agricultor que paga sus impuestos, de pronto, se ve impedido de continuar trabajando la tierra, como consecuencia de la falta de energía para su maquinaria, la cual se ha producido porque la central eléctrica ha fallado, a causa de un desperfecto en los materiales utilizados para diseñarla.
Este desperfecto, a su vez, ha sido causado porque cuando se contrató la obra, se inflaron los costos, y los materiales utilizados no fueron los que se pactaron en el contrato. De ser así, el agricultor financió con sus impuestos, la creación de esa central eléctrica para que él, y otros agricultores puedan trabajar la tierra y generar riqueza, y a pesar de ello, la necesidad pública que tienen él y esos agricultores, no se ha visto satisfecha adecuadamente. Evidentemente, este es un caso extremo, pero no muy alejado de la realidad.
Si ello ocurre, ¿el agricultor seguirá pensando que pagar impuestos es lo mejor que puede hacer con su dinero? Evidentemente no. Aquí es donde el concepto de necesidad pública converge con la idea de la percepción de los impuestos, es decir, que si las necesidades públicas no se ven satisfechas, inclusive, para quienes pagan impuestos, ¿por qué quienes no lo hacen optarían por pagarlos, avizorando lo que ocurrirá con su dinero? Por ello, considero que el punto de partida para lograr una reforma tributaria de calidad, y en general, cualquier clase de reforma, no pasa por aplicar mayores o menores tasas, sino más bien, en que el estado comience a cumplir el rol que le corresponde para satisfacer dichas necesidades.
De lo contrario, la percepción de que los impuestos son sólo un financiamiento sin resultados, continuará, y consecuentemente, ninguna reforma, por muy buena que sea, logrará el objetivo de obtener mayores recursos para el estado. Primero la necesidad satisfecha, y luego los impuestos.
- Comentarios Finales
Luego del análisis realizado, en mi opinión, la reforma tributaria planteada pasa de las ideas antes comentadas, e ignora que la base imponible sólo podrá ser ampliada siempre que el estado también cumpla con su rol de gestión de los recursos públicos. Asimismo, no considera el hecho de que, aumentar las tasas aplicables a quienes ya se encuentran tributando, sólo generará mayor aversión a los impuestos, y probablemente, un menor interés en pagarlos.
De otro lado, considero que a mayor grado de satisfacción de las necesidades de las personas, habrá mayor margen para formular regulaciones que surtan los efectos deseados, y no se estanquen fácilmente en el tiempo. En este orden de ideas, si la inversión pública logra que las necesidades se vean satisfechas, muy probablemente, en un período de tiempo, la percepción de que los impuestos son sólo un costo para realizar actividades económicas quedará desfasada, y se sustituirá en forma de un deber cultural y social, que genera cambios fructíferos para la sociedad.
Finalmente, el estado debe enfrentar con mayor severidad, el problema de la corrupción, el cual considero la matriz de todos los demás males que aquejan al estado. Un estado menos corrupto, por lejos, podrá recaudar más, pero con la obligación, también, de generar mayor riqueza, bienestar común, y un pronto acceso a los bienes y servicios que las personas necesitan.
- Bibliografía
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