Propiedad y Expropiación: reflexiones a la luz del proyecto Vía Expresa Sur

Fecha de publicación: 23 de febrero de 2026

Autor: Adriano Ungaro Denegri [1]

RESUMEN:

Este artículo analiza el derecho de propiedad y su relación con la expropiación, tomando como ejemplo el proyecto Vía Expresa Sur en Lima. A través de un análisis de la legislación peruana, se exploran las limitaciones al derecho de propiedad, especialmente en situaciones donde el interés público prevalece sobre los derechos individuales. Se examinan los requisitos legales para la expropiación establecidos en la Constitución y la Ley Marco de Adquisiciones y Expropiación de Inmuebles, así como los procedimientos que deben seguirse para garantizar una expropiación justa y transparente. El artículo también reflexiona sobre las tensiones entre el bien común y los derechos individuales, considerando los impactos sociales y personales de la expropiación. A través de este análisis, se busca fomentar una comprensión más profunda de los procesos expropiatorios y su implicancia en la construcción de infraestructura pública esencial.

PALABRAS CLAVE: Propiedad / Expropiación / Debido Proceso / Derecho / Interés Social

1. PROPIEDAD

La propiedad es un derecho constitucional (arts. 2.16 y 70, Const.). El Estado lo garantiza:

El Código Civil define esta institución de la siguiente manera:

Artículo 923.- La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley.

De esta definición se desprenden dos ideas fundamentales: i) la propiedad le confiere al titular el poder pleno sobre el bien, pudiendo usarlo, disfrutar de sus frutos y productos, destruirlo (disponer) y recuperarlo en caso de desposesión (reivindicar); y, ii) debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley.

Avendaño (1993, p. 958) profundiza en este concepto, comentando que este poder es:

1. Absoluto: el titular goza de todas las facultades sobre la cosa (uso, disfrute, disposición y reivindicación)
2. Exclusivo: el derecho de propiedad excluye a todo otro derecho incompatible con él; y
3. Perpetuo: no se extingue con su uso 

Sin embargo, como todo derecho, tiene límites. Estos son, como lo establece el artículo bajo comentario, el interés social y la ley. Según Bastos et al. (2012, p. 268), el interés social es entendido como:

“El conjunto de objetivos vitales que se persiguen en el seno de una sociedad, y que buscan alcanzar el mayor desarrollo posible así como las mejores condiciones sociales para los individuos que la conforman.” 

Estos límites responden a la necesidad de convivencia entre individuos. En palabras del Tribunal Constitucional (STC Exp. 0008-2003-AI/TC):

“El ejercicio del derecho a la propiedad no es absoluto, e importa limitaciones legales que tienen por finalidad armonizar: El derecho de propiedad individual con el ejercicio del mismo por parte de los demás individuos. El derecho de propiedad individual con el ejercicio de las restantes libertades individuales. El derecho de propiedad individual con el orden público y el bien común.”

En una sociedad conviven intereses contrapuestos. Qué deseo hacer yo con mi propiedad puede afectar directamente el derecho que tiene otro individuo sobre la suya. Veamos el caso de la Vía Expresa Sur para ejemplificar esto:

En 1960, durante la gestión municipal de Luis Bedoya Reyes, se diseñó la Vía Expresa Paseo de la República, así como la Vía Expresa Sur, siendo esta última la conexión entre el centro de Lima y la Panamericana Sur; sin embargo, este tramo nunca llegó a ejecutarse, quedando el terreno reservado sin intervención efectiva durante varias décadas, lo que permitió su ocupación progresiva por viviendas e infraestructuras informales. 

Algunas ocupaciones informales fueron sometidas a procesos de formalización, logrando obtener certificados de posesión otorgados por la municipalidad —y, excepcionalmente, títulos de propiedad—.

A partir del 2012, la Municipalidad Metropolitana de Lima, considerando el proyecto de interés social, adoptó decisiones administrativas para retomar la ejecución del mismo, buscando recuperar dichos predios mediante su adquisición o expropiación.

En el caso bajo comentario, si el derecho de propiedad no tuviera límites, la Vía Expresa Sur jamás se hubiera podido ejecutar y millones de personas se hubieran visto privadas de las ventajas del proyecto. Los límites de la propiedad responden a la necesidad de sobreponer los intereses de la colectividad sobre los del individuo. Hay varias clases de límites que la ley establece. Por mencionar algunos:

• Actos para evitar peligros (art. 959, CC): El propietario debe permitir que en su terreno se realicen obras temporales necesarias para evitar un peligro actual o inminente que afecte a un predio vecino.
• Límites a la explotación industrial (art. 961, CC): El propietario debe ejercer su derecho sin perjudicar a los vecinos, especialmente en actividades industriales, respetando la seguridad, tranquilidad y salud de quienes habitan predios colindantes.
• Obras y depósitos nocivos o peligrosos (art. 963, CC): La construcción de hornos, chimeneas, establos, depósitos de sustancias peligrosas o instalación de maquinaria cerca de un lindero debe respetar distancias y medidas de seguridad.

La máxima expresión de las limitaciones del derecho de propiedad es, sin duda, la expropiación. 

2. EXPROPIACIÓN

La expropiación consiste en el “acabamiento del derecho de propiedad privada, al adquirir el Estado, de modo obligatorio, bienes pertenecientes a los particulares, que son necesarios para la realización de los fines de Estado” (Avendaño, 1993, p. 962). 

Esta se encuentra regulada en el artículo 70 de la Constitución:

Artículo 70.- 

…A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

Del artículo bajo comentario se identifican algunos requisitos que se deben dar para que el Estado pueda, vía expropiación, adquirir un inmueble. 

1. Esta debe darse por una de dos causas: seguridad nacional o necesidad pública. Lo primero es aquello que responde a la preservación de la nación, y, lo segundo, por interés social/bien común.
2. Debe ser declarada por ley.
3. Previo pago de indemnización justipreciada. Esta incluye tanto el precio del inmueble como la potencial compensación por el eventual perjuicio. [2]

La ley que regula el procedimiento expropiatorio es la Ley Marco de Adquisiciones y Expropiación de Inmuebles (aprobado mediante Decreto Legislativo N° 1192 y su TUO aprobado mediante Decreto Supremo N° 015-2020-VIVIENDA).

2.1 Ley Marco de Adquisiciones y Expropiación de Inmuebles

Dicha ley es de aplicación obligatoria para todas las entidades públicas en todos los niveles de gobierno. El procedimiento expropiatorio tiene los siguientes pasos:

(1) Identificación del inmueble y comunicación inicial (art. 16, TUO)

El Sujeto Activo (la entidad pública competente) debe comunicar a los titulares registrales y ocupantes del inmueble dentro de los 10 días hábiles desde que identifica el inmueble necesario para la obra de infraestructura. En esta comunicación, debe incluirse la información relacionada con el predio, y puede contar con el Certificado de Búsqueda Catastral de la SUNARP, que debe ser proporcionado en un plazo no mayor de 15 días hábiles.

(2) Anotación preventiva registral (arts. 16.2 y 16.3, TUO)

Una vez cumplido el plazo para la comunicación al Sujeto Pasivo, el Sujeto Activo debe remitir a SUNARP el cargo de notificación de la comunicación, la identificación de la partida registral y la orden de anotación preventiva sobre el predio afectado. La anotación preventiva genera efectos jurídicos sobre el inmueble, de forma que los terceros interesados serán conscientes de la afectación por la ejecución del proyecto. La anotación preventiva tiene una vigencia máxima de un año o hasta que se realice la transferencia registral del bien.

(3) Expediente técnico legal y tasación (arts. 17 y 18, TUO)

Dentro de un plazo no mayor de 4 meses desde la identificación del inmueble, el Sujeto Activo debe remitir el Expediente Técnico Legal al órgano encargado de la tasación. 

Una vez designado el perito, el proceso de tasación debe realizarse en un plazo no mayor de 30 días hábiles desde la designación. La tasación debe determinar el valor comercial del inmueble, el cual será utilizado para los pagos y la indemnización correspondiente.

(4) Trato directo e incentivo económico (arts. 19 y 20, TUO)

En el marco del procedimiento de trato directo, el Sujeto Activo debe enviar una Carta de Intención al Sujeto Pasivo dentro de los 20 días hábiles posteriores a la recepción de la tasación. La carta debe incluir el Informe Técnico de Tasación y un incentivo adicional equivalente al 20% del valor comercial del inmueble, si el Sujeto Pasivo acepta la adquisición por trato directo.

(5) Inscripción registral (art. 22, TUO)

Una vez acordada la adquisición, el Sujeto Activo o el Beneficiario debe remitir al Registro de Predios de SUNARP los documentos necesarios para formalizar la adquisición. Esto incluye la norma que aprueba la ejecución y el documento de pago de la tasación, en un plazo no mayor de 5 días hábiles. El Registrador tiene un plazo de 7 días hábiles para efectuar la inscripción correspondiente.

(6) Expropiación (art. 26-28, TUO)

Si el trato directo es rechazado o si no se llega a un acuerdo, el proceso de expropiación se inicia. El rechazo de la oferta de adquisición da lugar a que el Sujeto Activo expida la norma de ejecución de la expropiación en un plazo no mayor de 15 días hábiles. El pago debe realizarse dentro de los 10 días hábiles de emitida la norma, o hasta 60 días hábiles en casos de complejidad.

(7) Desocupación y entrega de bien (art. 28, TUO)

Una vez realizado el pago o consignación, el Sujeto Pasivo debe desocupar el inmueble afectado dentro de los 10 días hábiles para inmuebles libres y dentro de los 30 días hábiles para los inmuebles ocupados. El plazo de desocupación puede extenderse en casos específicos hasta un máximo de 60 días hábiles.

Adicionalmente, la norma que apruebe la ejecución de la expropiación se emitirá mediante resolución ministerial, acuerdo del consejo regional en el caso de los Gobiernos Regionales, o acuerdo del concejo municipal en el caso de los Gobiernos Locales. Dicha norma deberá incluir (art. 28, TUO):

Cabe reiterar que el pago del justiprecio se debe efectuar antes de que el Sujeto Pasivo sufra la pérdida. En palabras de Mejorada (2022, p. 549): “El Estado no adquiere la propiedad hasta que pague el último centavo del valor del bien, incluyendo la indemnización por el lucro cesante, cuando corresponda.”. Así lo estableció también el Tribunal Constitucional, en el siguiente tenor (STC Exp. N° 03140-2010-PC/TC): “La validez de la expropiación depende de que se pague previamente la indemnización, pues se afecta el núcleo duro del derecho de propiedad”.

La autoridad encargada de realizar la expropiación se encuentra sujeta, no solo a las exigencias legales, sino también a las constitucionales. El debido proceso —consagrado en el artículo 139, inciso 3 de la Constitución— no se limita al proceso judicial, sino que “se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formales o materialmente jurisdiccionales” (STC Exp. 07289-2005-AA/TC).

En tal sentido, el incumplimiento de cualquier parte del procedimiento antes descrito convierte, a cualquier actuación administrativa, en arbitraria e ilegal. 

2.2 El nuevo régimen: la liberación de áreas en bloque

Mediante el Decreto Legislativo N.º 1726, se incorporó el Título VIII al Decreto Legislativo N.º 1192, Ley Marco de Adquisiciones y Expropiación de Inmuebles, creando un mecanismo alternativo al procedimiento tradicional de adquisición inmueble por inmueble. Este nuevo régimen, denominado “liberación de áreas en bloque”, permite al Estado delimitar un polígono (“bloque”) que agrupa los predios necesarios para un proyecto de infraestructura y gestionarlos de manera conjunta.

El procedimiento comprende la determinación del bloque, el empadronamiento y publicación de un pre-padrón de afectados, la aprobación de tasaciones sectoriales y, finalmente, la liberación e inscripción registral. A diferencia del modelo ordinario, se permite la tasación por sectores con características homogéneas, introduciendo una lógica de valoración masiva orientada a optimizar plazos y recursos.

En materia económica, se refuerzan los incentivos al trato directo: se reconoce un 30% adicional del valor comercial si el sujeto pasivo acepta el trato directo y realiza la entrega anticipada del inmueble; un 20% si acepta el trato directo sin entrega anticipada; y, una compensación económica adicional del 10% por entrega oportuna, con topes mínimos y máximos en UIT. Asimismo, la norma establece un umbral mínimo indemnizatorio equivalente a una (1) UIT cuando la tasación resulte inferior, buscando evitar compensaciones desproporcionadas en predios de bajo valor. El nuevo régimen permite que el afectado entregue el inmueble antes para recibir alguno de los incentivos; sin embargo, a adquisición del derecho de propiedad y su inscripción se sujetan a la acreditación del pago o consignación del justiprecio, conforme a las etapas previstas en el procedimiento legal vigente.

Este régimen representa una transformación relevante en la gestión predial de proyectos de gran envergadura, al priorizar la eficiencia y la gestión colectiva, sin alterar el núcleo constitucional del derecho de propiedad. No obstante, la aplicación de tasaciones sectoriales masivas plantea interrogantes respecto a la individualización del daño y la determinación del justiprecio en casos concretos.

3. CASO MUNICIPALIDAD DE LIMA

Como ya se mencionó, los planes para la construcción de la Vía Expresa Sur datan de los mismos proyectos que originaron la Vía Expresa Paseo de la República. Sin embargo, debido a las ocupaciones informales y a la falta de acción efectiva por parte de las autoridades en su momento, la Vía Expresa Sur fue invadida por poseedores precarios, quienes, en algunos casos, lograron regularizar su situación obteniendo certificados de posesión emitidos por la municipalidad y, en casos excepcionales, títulos de propiedad.

En 2022, el proyecto fue reactivado y se declaró de interés social la recuperación de los predios para llevar a cabo la obra. Desde entonces, se han realizado tanto adquisiciones como expropiaciones de inmuebles para cumplir con los objetivos del proyecto.

¿El problema? En numerosos casos, no se ha seguido el procedimiento legalmente establecido para las expropiaciones, como lo han señalado diversas denuncias de los vecinos. Según expresó uno de los afectados:

“No estamos en contra la Vía Expresa. Estamos en contra de la arbitrariedad, de las formas porque esto ha sido sin previo aviso. Si bien es cierto, la obra estaba programada para realizarse desde hace 50 años, la obra no tiene expediente técnico. Está en una etapa previa y eso es arbitrario”.

Los afectados han recurrido a diversas vías legales: algunos han solicitado medidas cautelares; otros, invocando el peligro en la demora, interpusieron recursos de amparo; mientras que otros, a través del proceso contencioso administrativo, han solicitado la nulidad de las resoluciones administrativas que aprueban las expropiaciones. Sin embargo, mientras dura el proceso, muchos se han quedado sin hogar y no han recibido el pago por sus inmuebles.

4. TEORÍA VS. REALIDAD

La situación a la que nos enfrentamos es, cuanto menos, sensible. No se trata de normas o números sino de personas. La razón por la que existe un procedimiento de expropiación detallado, que establece incluso incentivos para que el Sujeto Pasivo decida vender su predio al Sujeto Activo, es porque la propiedad privada es importante. Dichos inmuebles albergan muchas veces personas de la tercera edad y niños. Ciudadanos que no han cometido ningún delito, pero que, en virtud de un supuesto interés superior, se ven desposeídos de su hogar, espacio de innumerables recuerdos.

Sin perjuicio de ello, también conviene considerar la otra perspectiva. El procedimiento de expropiación protege excesivamente al expropiado, al grado que resulta largo y burocrático. Es viable para un inmueble a ser expropiado. Pero ¿lo es, realmente, cuando se deben expropiar cientos o miles de inmuebles?  El motivo principal por lo que en más de cincuenta años no se llevó a cabo la Vía Expresa Sur es porque muchas veces la ley misma se puede convertir en una barrera para el progreso. 

Precisamente ante dicha coyuntura, el legislador ha incorporado el mecanismo de liberación en bloque, que busca acelerar la disponibilidad predial. Sin embargo, la valorización en bloque puede generar dificultades en la adecuada individualización del justiprecio, derivando en desposesiones sin contraprestación equitativa. ¿Hemos pasado al otro lado? La eficiencia no puede convertirse en sustituto de la justicia indemnizatoria.

¿Hasta qué punto es justo que un derecho tan importante como la propiedad esté subordinado a las necesidades colectivas? ¿Dónde se debe trazar la línea entre el bien común y el derecho individual? ¿En qué medida las expropiaciones pueden garantizar que el interés social no se convierta en una herramienta para el abuso de poder?

No creo que haya una respuesta sencilla para todas estas preguntas.

5. CONCLUSIONES

1. El derecho a la propiedad es fundamental, pero su ejercicio está sujeto a limitaciones que responden a un interés colectivo, el cual debe garantizar que los beneficios para la sociedad sean mayores que los perjuicios para los individuos afectados.
2. La expropiación es una herramienta necesaria para el progreso y desarrollo social, siempre y cuando sea justificada por necesidades de seguridad nacional o bien público, y se lleve a cabo bajo un proceso legal riguroso que respete los derechos del propietario.
3. El proceso de expropiación debe ser justo y transparente, para evitar abusos de poder y garantizar que las personas afectadas reciban una indemnización justa que cubra tanto el valor del inmueble como el perjuicio económico derivado de la expropiación.
4. Es importante tener en cuenta los costos sociales y personales de las expropiaciones, ya que detrás de cada propiedad existen personas, familias y comunidades que han creado vínculos emocionales y sociales con su entorno. La expropiación no debe convertirse en un proceso impersonal, sino en un acto que se realice respetando la dignidad de los afectados.
5. Es imperativo encontrar un balance entre eficiencia y garantismo. Una eficiencia extrema puede generar desprotección; un garantismo exacerbado puede convertirse en barrera para el progreso. 
6. El nuevo régimen se presenta como una respuesta normativa a las dificultades estructurales del modelo tradicional; no obstante, solo su aplicación concreta permitirá determinar si logra armonizar celeridad en la gestión predial y respeto efectivo del justiprecio constitucionalmente exigido.

6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• Avendaño, J. (1993). Constitución y Proceso. Editorial: Jurista Editores.
• Mejorada, M. (2022). La Constitución Comentada, 4° edición. Editorial Gaceta Jurídica.
• Bastos, M., et al. (2012). Diccionario de Derecho Constitucional Contemporáneo.
• Código Civil Peruano (1984).
• Constitución Política del Perú. (1993).
• Decreto Legislativo N° 1192. (2015). Ley Marco de Adquisición y Expropiación de Inmuebles.
• Decreto Legislativo N° 1726. (2026). Decreto Legislativo que modifica el Decreto Legislativo N° 1192.
• Infobae. (2022). Ampliación de Vía Expresa Sur desata conflicto en Surco: vecinos exigen reubicación y justicia por expropiaciones y multas.
• STC Exp. 0008-2003-AI/T
• STC Exp. N° 03140-2010-PC/TC
• STC Exp. 07289-2005-AA/TC

[1] Estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Practicante pre-profesional en el despacho de fusiones y adquisiciones de Miranda & Amado (Lima, Perú). Contacto: ungaroadriano03@gmail.com.

[2] “El importe de la indemnización justipreciada debe incluir la compensación del perjuicio que hubiere. El justiprecio comprende, en consecuencia, no sólo el valor mismo del bien que podríamos llamar el daño emergente, sino también el lucro cesante.” (Avendaño, 1993, p. 966).