Un tema del que se está hablando mucho últimamente es la reforma total de la Constitución en Perú. En esta oportunidad, me gustaría hacer unos comentarios de como es tratado el tema de la reforma en las Constituciones actuales de EEUU de 1787 (27 reformas), Venezuela de 1999 (01 reforma) y Perú de 1993 (25 reformas).
La reforma de la Constitución es un tema complicado y delicado. No es estrictamente jurídico. Siempre lleva una carga política significativa y está expuesta a la coyuntura de la mayoría. Considerando además, que la dación de una Constitución implica un poder extraordinario, el del Poder Constituyente que no tiene límites, la reforma de la Constitución que es un Poder Constituyente derivado, está sujeto a cierta rigidez, justamente con el propósito de evitar los ímpetus de lo que Carl Schmitt habría llamado el “motorisierte Gesetzgeber” (legislador motorizado). La intensidad de dicha rigidez y el tipo de sujetos que pueden intervenir en la reforma marca la diferencia para determinar lo difícil o fácil que puede resultar una modificación constitucional.
No hay duda en que la Constitución debe prever un procedimiento para su enmienda. Será necesaria una reforma para que la Constitución pueda adaptarse a los cambios que pueden ocurrir en el desarrollo social o para cubrir los vacíos en que hubiera incurrido. Todo es perfectible. Muchas veces el uso de la facultad de reforma constitucional se atenúa por el activismo de los órganos encargados de la interpretación constitucional. El ejemplo más emblemático es la Corte Suprema de los EEUU, la cual ha emitido muchos fallos aclarando los alcances de la Constitución y haciendo innecesaria su modificación.
La rigidez de la reforma en la Constitución de EEUU
En el artículo V de la Constitución de EEUU se prevé lo siguiente: “Siempre que las dos terceras partes de ambas Cámaras lo juzguen necesario, el Congreso propondrá enmiendas a esta Constitución, o bien, a solicitud de las legislaturas de los dos tercios de los distintos Estados, convocará una convención con el objeto de que proponga enmiendas, las cuales, en uno y otro caso, poseerán la misma validez que si fueran parte de esta Constitución, desde todos los puntos de vista y para cualesquiera fines, una vez que hayan sido ratificadas por las legislaturas de las tres cuartas partes de los Estados separadamente o por medio de convenciones reunidas en tres cuartos de los mismos, según que el Congreso haya propuesto uno u otro modo de hacer la ratificación, (…)”.
Como puede advertirse, en la Constitución de los EEUU, la iniciativa de reforma recae o en su Congreso federal bicameral (necesitándose 2/3 partes de los miembros de la Cámara de Representantes y del Senado) o en una Asamblea Constituyente (“Convención Constitucional”) solicitada por los Congresos Estatales de 2/3 de todos (33 Estados como mínimo). Entonces, en EEUU no es tan simple presentar una iniciativa constitucional. Se requiere consensos políticos y quorum calificados. Un solo congresista, el Presidente de la República o el pueblo directamente, no pueden promover una reforma constitucional.
Como hemos dicho, y considerando que EEUU es un Estado federal, los poderes legislativos de sus Estados pueden presentar una iniciativa de reforma constitucional si las 2/3 de ellos están de acuerdo. Sin embargo, esta segunda opción nunca se ha producido hasta el día de hoy. Todas las 27 reformas constitucionales de la Constitución americana se originaron en el Congreso.
Con relación al procedimiento hay una etapa en el Congreso y otra fuera de él. Una vez aprobada la iniciativa, el Congreso decide como se tramitará. Un opción será que las legislaturas de 3/4 de los Estados (38 Estados) lo acepten. La otra fórmula es mediante Convenciones Constitucionales reunidas en 3/4 de los Estados. En todo caso, lo resaltante es que al final, 38 Estados tienen que estar de acuerdo como mínimo para que una enmienda sea incorporada a la Constitución.
La rigidez del sistema de reforma constitucional americano es una de las causas de que su Constitución, de 234 años de vida sólo tenga 27 reformas. Pero no es la única razón. Como habíamos mencionado, el activismo judicial de los 9 justices (magistrados) de la Corte Suprema ha permitido que la interpretación de la Constitución se adapte al paso del tiempo. Estos dos factores combinados producen estabilidad e institucionalidad en el ordenamiento jurídico de dicho país. No obstante que la Constitución americana es “presidencialista”, podemos notar que el Presidente no tiene participación activa en las reformas.
El rol preponderante del Presidente en la Constitución de Venezuela
Todo lo contrario se advierte en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. Allí el tema se regula en 11 artículos (artículos 340 al 350) y hace una división de reformas por su objeto. Puede ser una enmienda (cuando se busca adicionar o modificar uno o varios artículos de la Constitución sin alterar su estructura fundamental), una reforma (cuando es una revisión parcial de la Constitución pero también sin alterar su estructura fundamental) o una nueva Constitución.
La iniciativa para estas tres modalidades de modificación constitucional recae exclusivamente en cuatro sujetos: i) el 15% de la población electoral (una cantidad bien elevada) para todos los casos, ii) el 30% de los integrantes del Congreso (Asamblea Nacional) para una enmienda, el 50% más 1 de sus integrantes en caso de una reforma o las 2/3 partes para una nueva Constitución, iii) los Consejos Municipales en cabildos, mediante el voto de las 2/3 partes de los mismos; pero únicamente para el caso del cambio de una nueva Constitución, y iv) el Presidente, para todos los casos.
En todos estos casos y luego de tramitarse y aprobarse la iniciativa de acuerdo a los procedimientos fijados en la Constitución, la propuesta se somete a referéndum donde el pueblo decide si se incorpora o no la modificación.
Como puede advertirse, a quien le resulta más fácil iniciar una modificación constitucional es al Presidente. Y en una oportunidad se utilizó para una modificación radical aunque sin éxito. En efecto, en el 2007, el entonces Presidente Hugo Chávez presentó una iniciativa, luego ampliada por la Asamblea Nacional para modificar 69 artículos de la Constitución que incluía declarar a Venezuela como un Estado Socialista. En el referéndum realizado el 02 de diciembre de 2007, con dos bloques de preguntas, ganó el “NO” y el Presidente Chávez no pudo implementar sus reformas.
Pero lo que llama la atención en el sistema venezolano es el significativo poder del Presidente para impulsar iniciativas de reforma constitucional. La participación de un Presidente de la República dentro del sistema de reforma constitucional, cuando estamos ante regímenes presidencialistas, siempre es discutible. Como hemos visto, en la Constitución presidencialista de los EEUU, éste no tiene injerencia. Como decía Lowenstein, en su Teoría de la Constitución: “Allí, donde tanto la competencia para iniciar la reforma como la capacidad para llevarla a cabo radica fundamentalmente en el ejecutivo, se trata de una reforma de gobierno autoritaria”.
La fórmula rápida de la Constitución Peruana
El artículo 206° sólo le reconoce iniciativa para reformar a 3 categorías de sujetos: iniciativa ciudadana, iniciativa congresal e iniciativa presidencial.
Para la iniciativa ciudadana se requiere no menos del 0.3% de la población electoral. Según el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) para las elecciones generales de este año el padrón electoral estuvo compuesto por 25,287,954 ciudadanos habilitados; esto significa que más de 75,864 electores es necesario para poder presentar una iniciativa ciudadana de reforma constitucional. Una cantidad relativamente baja. En la práctica este tipo de iniciativas no ha sido muy exitosa. Entre el 2001 y 2011 se presentaron 5 iniciativas ciudadana.
Por otro lado está la iniciativa congresal, que es el modo más empleado. Cualquier congresista puede presentar un proyecto de Ley de reforma constitucional. Finalmente, el Presidente de la República con la aprobación del Consejo de Ministros puede presentar una propuesta.
Hay dos modalidades de reforma. El procedimiento estrictamente parlamentario, cuando es aprobado por los 2/3 de los Congresistas (87) en dos legislaturas ordinarias sucesivas; y el procedimiento con participación popular, cuando en primer lugar es aprobado por la mayoría absoluta del número legal de Congresistas (66) y luego es objeto de un referéndum. El primer procedimiento se ha utilizado en 24 de las 25 reformas. El peligro de este procedimiento es que está expuestos a coyunturas y la reflexión sobre la necesidad cede a la presión y a la oportunidad política.
Por otro lado, nuestra Constitución también prevé su reforma total en el artículo 32°. Para ello señala que tiene que ser sometida a referéndum. En consecuencia, por interpretación sistemática de los artículos 32° y 206°, la única forma de que se produzca una reforma total de la Constitución debe ser siguiendo este camino: Ante la iniciativa de 75,864 o más ciudadanos, el Presidente de la República o a cualquier Congresista, la reforma constitucional deberá ser aprobada previamente en el Congreso y luego sometido a un referéndum. Sin embargo, es preciso hacer notar que el propio artículo 32° de la Constitución señala que no puede someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales; por lo tanto, nunca podría haber una reforma total de la Constitución por mandato expreso de ésta que reconoce tener cláusulas pétreas. Este criterio ha sido expresado por el Tribunal Constitucional, por ejemplo, en los Fundamentos Jurídicos 88 y 89 de la Sentencia 0014-2002-AI, al decir: “(…). Desde este punto de vista, la negación de la facultad de reformar totalmente la Constitución se derivaría del hecho de que, al menos las normas constitucionales que regulan las materias antes señaladas [se refiere a los derechos fundamentales], no podrían ser objeto de reforma. En consecuencia, sino pueden reformarse, no cabe la posibilidad de sustituir la Constitución”. Pero por otro lado, el Tribunal Constitucional califica como reforma total, a “aquella que modifica los principios y presupuestos básicos de la organización política, económica y social, que sirven de fundamento o núcleo duro a la Constitución de 1993. En cambio, cuando se refiere a una reforma parcial, ésta será aquella que no modifica tales principios y fundamentos” (Fundamento jurídico 123 de Sentencia 0014-2002-AI/TC).
Como puede advertirse de este breve resumen de los sistemas de reforma constitucional de EEUU, Venezuela y Perú; la receta contra la reforma de coyuntura es la rigidez en los procedimientos de enmienda constitucional. Una apertura irrestricta a la iniciativa de reforma puede socavar la institucionalidad. Temas de reforma constitucional originaron que se disuelva el Congreso anterior. La Constitución debe tener vocación de permanencia. El abuso de la función constituyente que pudieran hacer los órganos del poder constituido, porque la propia Constitución inadecuadamente lo permite, solo genera democracias débiles y permanente inestabilidad jurídica. La reforma constitucional exige mucha responsabilidad y mucho consenso………….real! Que no se olviden de esto las autoridades, las reformas a una Constitución solo se justifican cuando promueven la unidad y no la polarización, si no estarán condenadas al fracaso.
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Publicación
29/06/21
