Mediante Decreto Supremo No. 044-2020-PCM, el Gobierno Peruano ha declarado el estado de emergencia nacional por la pandemia del coronavirus y, como consecuencia de ello, ha restringido los derechos constitucionales a la inviolabilidad de domicilio, a la libertad de reunión, a la libertad de tránsito en el territorio nacional y a no ser detenido sin que medie mandamiento judicial o flagrancia, por un plazo inicial de 15 días calendario, contabilizado desde el lunes 16 de marzo, que se ha extendido por 13 días más, hasta el domingo 12 de abril, inclusive. ¿Cómo afecta esta situación a las relaciones de consumo?
Una relación de consumo es aquella por la cual un consumidor adquiere un producto o contrata un servicio con un proveedor a cambio de una contraprestación económica o a título gratuito si la provisión del bien o del servicio tiene un propósito comercial dirigido a motivar o fomentar el consumo.
El Código de Protección y Defensa del Consumidor, aprobado por Ley No. 29571 (“Código del Consumidor”), pretende proteger al consumidor que se encuentre directa o indirectamente expuesto o comprendido por un relación de consumo o en una etapa preliminar a esta. Para dichos efectos, el Código del Consumidor prevé distintos plazos, unos orientados a que los consumidores hagan valer frente a los proveedores determinados derechos o requerimientos, otros orientados a que los proveedores respondan los reclamos de los consumidores y otros orientados a que la autoridad de consumo (INDECOPI) lleve adelante los procedimientos administrativos sancionadores en materia de protección al consumidor.
La declaración del estado de emergencia nacional, por las restricciones a la libertad de tránsito y a la libertad de reunión, inevitablemente ha afectado todos estos plazos. Sin embargo, las normas emitidas por el Poder Ejecutivo solo han brindado soluciones para el tercer supuesto mencionado (la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores), pero no para los dos primeros (ejercicio directo de derechos frente a los proveedores y obligación de dar respuesta a los reclamos).
¿Qué se ha establecido respecto de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos?
Mediante el Decreto de Urgencia No. 026-2020, publicado el domingo 15 de marzo de 2020, se ha declarado la suspensión, por 30 días hábiles contados a partir del lunes 16 de marzo, del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia del referido Decreto de Urgencia, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados. Este plazo, que vencería el martes 28 de abril de 2020, puede ser prorrogado mediante Decreto Supremo.
Inmediatamente, el lunes 16 de marzo, el INDECOPI difundió un comunicado en su página web indicando que había dispuesto suspender la atención presencial al público desde ese mismo día y, en esa línea, con el fin de no afectar los procedimientos administrativos en curso, también habían quedado suspendidos los plazos aplicables a los reclamos, denuncias, obligaciones y registros que se venían tramitando ante la institución.
Este comunicado de INDECOPI debía entenderse alineado con la suspensión por 30 días hábiles declarada por el Decreto de Urgencia No. 026-2020. Sin embargo, la decisión de INDECOPI fue un poco más allá de lo ordenado por el referido Decreto de Urgencia, porque este último se refería única y exclusivamente a los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite, mientras que INDECOPI se refirió en su comunicado a todos sus procedimientos administrativos en curso (incluyendo también, por tanto, a los que no están sujetos a silencio positivo y negativo).
Estaba claro, entonces, que los procedimientos administrativos en curso ante INDECOPI, sujetos a silencio positivo y negativo, quedaron suspendidos entre el lunes 16 de marzo y el martes 28 de abril de 2020, mientras que los procedimientos administrativos en curso ante INDECOPI, no sujetos a silencio positivo y negativo, quedaron suspendidos desde el lunes 16 de marzo, pero ¿hasta cuándo?
La respuesta vino en el Decreto de Urgencia No. 029-2020, publicado el viernes 20 de marzo de 2020, a través del cual se declaró la suspensión, por 30 días hábiles contados a partir del sábado 21 de marzo, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances del Decreto de Urgencia No. 026-2020, incluyendo a los que se encuentran en trámite al 21 de marzo de 2020. Por consiguiente, los procedimientos administrativos no sujetos a silencio positivo y negativo han quedado suspendidos hasta el miércoles 6 de mayo de 2020, inclusive.
De la lectura conjunta de los Decretos de Urgencia No. 026-2020 y No. 029-2020 queda claro que los procedimientos administrativos no sujetos a silencio positivo y negativo no han estado suspendidos entre el lunes 16 y el viernes 20 de marzo. No obstante ello, el comunicado de INDECOPI del lunes 16 de marzo sí se refiere a ellos como suspendidos.
Esta diferenciación es importante porque los procedimientos administrativos sancionadores en materia de protección al consumidor, iniciados por una denuncia de parte, son procedimientos sujetos a silencio negativo, por lo que han quedado suspendidos entre el lunes 16 de marzo y el martes 28 de abril de 2020, mientras que los procedimientos administrativos sancionadores en materia de protección al consumidor, iniciados de oficio por el INDECOPI, no están sujetos a silencio positivo ni negativo, por lo que han quedado suspendidos hasta el miércoles 6 de mayo de 2020. ¿Desde cuándo? Desde el lunes 16 de marzo, si le hacemos caso al comunicado del INDECOPI, o desde el sábado 21 de marzo, si aplicamos en estricto lo que establece el Decreto de Urgencia No. 029-2020.
¿Qué ocurre con los plazos que el Código del Consumidor establece para que los consumidores hagan valer frente a los proveedores determinados derechos o requerimientos?
El Código del Consumidor somete el ejercicio de ciertos derechos de los consumidores a determinados plazos. Así, por ejemplo, en el artículo 23 se establece que si un producto ha sido llevado a un servicio de reparación y presenta defectos relacionados con el servicio realizado, imputables al proveedor, el consumidor tiene derecho, dentro de los 30 días contados a partir de la recepción del producto, a que se le repare nuevamente, sin costo adicional.
Asimismo, el artículo 59 establece que el consumidor tiene derecho a la restitución de las prestaciones materia del contrato de consumo en aquellos casos en que el proveedor haya incurrido en algún método comercial agresivo o engañoso que hubiese mermado de forma significativa la libertad de elección del consumidor. Para solicitar dicha restitución, el consumidor cuenta con un plazo de 7 días calendario, contados a partir del día en que se produjo la contratación del producto o servicio, o desde el día de su recepción o inicio de su ejecución, lo que ocurra con posterioridad, sin perjuicio de su derecho a ejercer las acciones administrativas pertinentes conforme a las disposiciones del Código del Consumidor o a solicitar la anulación del contrato en la vía jurisdiccional correspondiente.
Por otro lado, el artículo 80 establece que, en materia de productos y servicios inmobiliarios, los proveedores deben respetar ciertos períodos de garantía, a saber: tratándose de componentes o materiales, la garantía estará vigente dentro de los plazos establecidos por el proveedor de los mismos, y tratándose de aspectos estructurales, la garantía estará vigente por un plazo mínimo de 10 años desde emitido el certificado de finalización de obra y recepción.
Otro ejemplo: el artículo 98 establece que los consumidores tienen derecho a la reposición del producto o a la devolución de la cantidad pagada en exceso, cuando el contenido neto de un producto sea inferior al que debiera ser o menor al indicado en el envase o empaque, o cuando el consumidor advierta que un instrumento empleado para la medición opera o ha sido utilizado en su perjuicio, fuera de los límites de tolerancia fijados por la autoridad competente para este tipo de instrumentos. En ambos casos, el consumidor debe reclamar directamente ante el proveedor dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha en que se advierta la deficiencia de la medición o del instrumento empleado para ella.
Sin perjuicio de lo señalado, el artículo 20 establece que todo producto o servicio cuenta con una garantía, que puede ser legal, explícita o implícita. Por lo general, estas garantías están sujetas a plazos.
Lo que ocurra con todos estos plazos a los que el Código del Consumidor somete el ejercicio de ciertos derechos de los consumidores dependerá de si califican o no como plazos de caducidad. Al respecto, el Código Civil establece que la caducidad extingue el derecho y la acción correspondiente (art. 2003) y que los plazos de caducidad los fija la ley, sin admitir pacto en contrario (art. 2004).
Así las cosas, aquellos plazos establecidos por el Código del Consumidor que no permitan al consumidor accionar administrativamente si es que no reclamaron directamente ante el proveedor dentro del plazo en cuestión (por ejemplo, los plazos previstos en los artículos 23 y 98), serán plazos de caducidad.
De acuerdo con el artículo 2005 del Código Civil, la caducidad no admite interrupción ni suspensión, salvo que sea imposible reclamar el derecho ante un tribunal peruano, en cuyo caso la caducidad se suspende. Desaparecida la causa de la suspensión, la caducidad reanuda su curso adicionándose el tiempo transcurrido anteriormente.
En este orden de ideas, los plazos de caducidad a los que el Código del Consumidor somete el ejercicio de ciertos derechos de los consumidores han quedado suspendidos entre el lunes 16 de marzo y el domingo 12 de abril de 2020, como consecuencia de la declaración del estado de emergencia nacional por la pandemia del coronavirus, en el entendido de que el lunes 13 de abril ya será posible interponer una denuncia formal ante el INDECOPI. Si no fuese así, la suspensión de los plazos de caducidad continuará hasta que la mesa de partes del INDECOPI reinicie sus actividades.
Ahora bien, aquellos plazos establecidos por el Código del Consumidor para el ejercicio de ciertos derechos de los consumidores, que no califiquen como plazos de caducidad (por ejemplo, los plazos de garantía o el contemplado en el artículo 59), no se suspenden, porque no hay norma alguna que ampare dicha suspensión. Dichos plazos continuarán su curso normal, a pesar del estado de emergencia nacional.
No obstante lo señalado, si se verifica el vencimiento de alguno de dichos plazos durante el estado de emergencia nacional y el consumidor está impedido de reclamar directamente ante el proveedor como consecuencia de las restricciones al libre tránsito y a la libertad de reunión, el vencimiento del plazo debería entenderse prorrogado hasta la fecha en que el estado de emergencia sea levantado. A esa conclusión se llega tras considerar lo establecido por el Código Civil y por la Ley del Procedimiento Administrativo General sobre el transcurso de los plazos. En efecto, el artículo 183 del Código Civil establece que el plazo cuyo último día sea inhábil, vence el primer día hábil siguiente. Esta regla se aplica a todos los plazos legales y convencionales. Por su parte, el artículo 143 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que cuando el último día del plazo es inhábil o por cualquier otra circunstancia la atención al público ese día no funcione durante el horario normal, el último día del plazo se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente.
Si bien los días comprendidos entre el lunes 16 de marzo y el domingo 12 de abril de 2020 no son inhábiles (salvo los sábados y domingos), las restricciones al libre tránsito y a la libertad de reunión generan un efecto similar al de un día inhábil, porque la atención al público no funciona de manera normal. En consecuencia, los plazos que venzan en el período de cuarentena deben entenderse prorrogados hasta el primer día hábil en que sí sea posible transitar libremente para ejercer los derechos directamente frente a los proveedores.
Sin perjuicio de ello, en aquellos casos en que los plazos vencerán dentro del período de cuarentena, sería muy útil que los consumidores dejasen constancia en los libros de reclamaciones virtuales de los proveedores, cuando dichos libros estén disponibles a través de páginas web o aplicaciones, de que se ha verificado un evento cubierto por la garantía del bien o servicio adquirido o un evento que determina el ejercicio de algún derecho previsto en el Código del Consumidor, y que acudirán directamente donde el proveedor tan pronto como la cuarentena sea levantada, para que quede registro de que sus reclamos han sido formulados dentro de los plazos correspondientes.
La tendencia del INDECOPI desde el año 2016 en adelante a proteger más a los proveedores que a los consumidores obliga a estos últimos a adoptar medidas de diligencia extrema para evitar que sus derechos sean desatendidos por la autoridad de consumo, como lamentablemente acontece con demasiada frecuencia.
¿Qué ocurre con los plazos que el Código del Consumidor establece para que los proveedores respondan los reclamos de los consumidores?
El artículo 24 del Código del Consumidor establece que los proveedores están obligados a atender los reclamos presentados por sus consumidores y dar respuesta a los mismos en un plazo no mayor a 30 días calendario. La norma establece también que dicho plazo puede ser extendido por otro igual cuando la naturaleza del reclamo lo justifique, situación que debe ser puesta en conocimiento del consumidor antes de la culminación del plazo inicial.
El plazo legal de 30 días para dar respuesta a los reclamos de los consumidores no se ha visto suspendido como consecuencia de la declaración del estado de emergencia nacional por la pandemia del coronavirus, porque no hay norma alguna que sustente dicha suspensión. Sin embargo, de la misma manera que ocurre con los plazos de garantía a favor de los consumidores, si el vencimiento del plazo para responder algún reclamo se verifica entre el 16 de marzo y el 12 de abril, el último día del plazo debería entenderse prorrogado hasta la fecha en que el estado de emergencia sea levantado.
Así, en la hipótesis de que la cuarentena finalice el 12 de abril, al día siguiente, 13 de abril, los proveedores deberían dar respuesta a todos los reclamos cuyo plazo hubiese vencido entre el 16 de marzo y el 12 de abril o, en todo caso, deberían poner en conocimiento de los consumidores la ampliación del plazo de respuesta por otro igual, atendiendo a las dificultades que el estado de emergencia habría generado para el análisis específico de cada reclamación.
En efecto, aun cuando el consumidor hubiese solicitado en su reclamo que la respuesta le sea brindada por correo electrónico o por teléfono (medios de comunicación que no han sido restringidos como consecuencia de la declaración del estado de emergencia) y, por tanto, aun siendo factible que el proveedor dé respuesta a los reclamos dentro del plazo legal de 30 días empleando cualquiera de dichos medios, las restricciones al libre tránsito y a la libertad de reunión impiden o dificultan a los funcionarios de las empresas acceder a la documentación e información que servirá de sustento para el análisis, evaluación y respuesta de los reclamos. Por eso, la prórroga del vencimiento a la fecha en que se levante la cuarentena y la extensión del plazo de respuesta (cuando el proveedor ejerza tal facultad) son consecuencias necesarias derivadas de esta situación de excepción.
