Ha pasado más de dos años desde la presentación de la más polémica y decisiva cuestión de confianza registrada durante la vigencia de la actual Constitución. El 30 de septiembre de 2019, el Premier Del Solar, logró ingresar, luego de algunos incidentes, a la sesión donde el Congreso discutía la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional y la planteó respecto del Proyecto de Ley N°4847/2019-PE, remitido por el Poder Ejecutivo ese mismo día y por el que se buscaba modificar el artículo 8 de la Ley 23801, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, respecto del procedimiento para la selección de los candidatos a magistrados e incluyendo una disposición transitoria, ordenando su aplicación, incluso a los procedimientos que se encontraban en curso, como el que en esos momentos estaba produciéndose. Del Solar dirigió las siguientes palabras al Presidente del Congreso: “(…) debido a nuestra preocupación, hemos presentado un proyecto de ley, para un proceso transparente, un proyecto de ley ya presentado ante este Congreso, y por el cual, en nombre del Consejo de Ministros, hago cuestión de confianza, en este mismo momento, para que el Parlamento decida, si nos otorga la confianza y considera por lo tanto, que hay que hacer uso de transparencia o para que nos la niegue si considera que va seguir adelante con ese procedimiento. Muchas gracias, Sr. Presidente”.
Como todos deben recordar, el Congreso siguió con su sesión y eligió a un magistrado, luego suspendió la sesión y en la tarde la reinició para discutir la cuestión de confianza. A las 5:33 pm, el Presidente Vizcarra inicia un mensaje a la Nación interpretando que ocurrió una denegación fáctica de la cuestión de confianza, disolviendo el Congreso por constituir la segunda negación de confianza a un Consejo de Ministros durante su período de gobierno, invocando la facultad establecida en el artículo 134 de la Constitución que lo faculta hacerlo cuando censuran o niegan la confianza a dos Consejos de Ministros. Simultáneamente, los Congresistas votaron a favor de la cuestión de la confianza, no por convicción sino como un intento de evitar la disolución.
Sin apasionamientos y con fines estrictamente pedagógicos nos parece oportuno hacer unos comentarios sobre esta figura. Recuérdese también que ese mismo Congreso previamente había aprobado la Resolución Legislativa N°007-2017-2018-CR, publicada el 10 de marzo de 2018, por la que se modificó el Reglamento del Congreso en un intento de establecer ciertos límites a la Cuestión de Confianza y a la facultad de Disolución Presidencial. Sin embargo, mediante la Sentencia 0006-2018-PI/TC, publicada el 19 de noviembre de 2018, el Tribunal Constitucional la declaró inconstitucional, tanto por la forma como por el fondo, pues concluyeron que había vulnerado los artículos 43, 94, 105, 122, 132, 133 y 134 de la Constitución.
La Cuestión de Confianza es una institución originariamente concebida para un régimen parlamentarista, es decir, para aquel donde el gobierno (llámese por ejemplo, Presidente y Ministros) es elegido por el Congreso. Si ellos son elegidos por el Congreso, es razonable que para ciertas iniciativas confronten a sus electores -el Congreso- si los respaldan o no. La Cuestión de Confianza tiene sus primeros antecedentes en la monarquía parlamentaria española y en la tercera y cuarta república francesa, ambos regímenes parlamentaristas. En la actualidad aún existen en tales países. En la Constitución española de 1978 y en la Francesa de 1956. Aunque esta quinta república francesa ya no es parlamentarista sino presidencial pues el presidente es elegido por el pueblo y no por los parlamentarios.
La Cuestión o Moción de Confianza y la Moción de Censura, son las dos caras de la misma moneda. Ambas buscan decidir la continuación de los ministros y se diferencian únicamente en quien las plantea. La primera el Ejecutivo y la segunda el Congreso.
Nuestro país no tiene un régimen parlamentarista. El Presidente es elegido por el pueblo y este libremente elige a su Presidente del Consejo de Ministros y con él, a los demás ministros. Como una manera de establecer frenos y contrapesos, la figura parlamentarista de la cuestión de confianza ha sido importada al régimen presidencial pero con la disolución presidencial como espada de Damocles ante persistentes negaciones de confianza.
Pero hay un tema que no se ha comentado mucho y que se refiere al límite constitucional de la cuestión de confianza. El Presidente de la República dirige la política general del Gobierno y tiene como atribución y obligación principal cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales. Tiene iniciativa para propuestas de ley e inclusive para la reforma de la Constitución pero la función principal del Ejecutivo no es reformar la Constitución pues no tiene la condición de poder constituyente derivado conforme a la Constitución. La función es gobernar de acuerdo a la Constitución y no como quiere que la Constitución sea.
Este punto es importante resaltar pues el Presidente Vizcarra promovió tres cuestiones de confianza durante su gobierno y las dos primeras fueron justamente para reformar la Constitución. Provocaron tanta discusión como la tercera que fue la que finalmente provocó la disolución del Congreso pero no hubo discusiones sobre el tema central en mi opinión: ¿Se puede plantear una cuestión de confianza por la modificación de la Constitución? No se puede hacer de modo indirecto lo que no puede hacerse de modo directo. El Poder Ejecutivo no puede plantear una cuestión de confianza sobre la modificación de la Constitución pues obtendría así la condición de poder constituyente derivado, función que la Constitución no le ha asignado.
Si vemos de modo práctico cómo se está utilizando la cuestión de confianza, tanto en el caso mencionado del gobierno de Vizcarra como en el reciente pedido del Presidente del Consejo de Ministro Aníbal Torres, puede advertirse que no es por hechos relacionados con alguna de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República según el artículo 118° de la Constitución. No es secreto ni tampoco es una interpretación subjetiva sostener que en esos casos se ha empleado la cuestión de confianza con un fin netamente político producto de la tensión entre ambos poderes. En mi opinión, el Poder Ejecutivo no puede hacer cuestión de confianza en dos temas concretos: para fungir de poder constituyente derivado y para invadir competencias exclusivas y excluyentes de otros órganos constitucionales. El Poder Ejecutivo tiene que dirigir la política general del gobierno con la más amplia libertad que le concede la Constitución y si el Congreso se lo impide puede plantear cuestión de confianza, pero no debe forzar esa figura para lograr por la vía indirecta lo que no puede hacer por la vía directa, reformar la Constitución o ejercer competencias constitucionales exclusivas de otros órganos, como por ejemplo, la designación de los miembros del Tribunal Constitucional.
Un gran problema de institucionalidad que se nota con más frecuencia por estos conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Hay un uso inapropiado de mecanismos constitucionales para resolver situaciones coyunturales para las que no han sido creados esos mecanismos. Imaginemos que el Presidente presenta un proyecto de Ley para reformar la Constitución y permitir la pena de muerte u otro por el cual se dispone que los procesos de inconstitucionalidad serán resueltos en instancia única por el Presidente de la República y hace cuestión de confianza sobre tales tema. La obvia negación de la cuestión de confianza a tales iniciativas, la primera porque contraviene acuerdos internacionales y la segunda porque viola el principio de separación de poderes, y en ambos casos, además, supone, la modificación de la Constitución; no puede ser el vehículo para disolver el Congreso. Lo sería, si éste obstruye permanente la función de gobernar del Presidente.
Ante tales situaciones, lo mejor es que el Tribunal Constitucional, como último intérprete de la Constitución tome una decisión y ello se puede hacer mediante un proceso competencial, conforme a lo establecido en el artículo 202, numeral 3 de la Constitución y los artículos 108 a 112 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
En el caso de la cuestión de confianza planteada por Del Solar, era indudable que su propósito era cerrar el Congreso, pero no reaccionaron a tiempo. Debieron presentar una demanda competencial e inmediatamente una medida cautelar para suspender el acto objeto de conflicto hasta que el Tribunal Constitucional resuelva el caso. Ni el Poder Ejecutivo ni el Poder Legislativo están por encima de la Constitución, uno se debe dedicar a gobernar y el otro a fiscalizar y legislar. Estar en constante disputa sin trabajar en lo que funcionalmente les corresponde no solo hace daño al país de modo incalculable sino que incrementa su desaprobación popular.
Hay desconfianza en la figura de la cuestión de confianza. La Constitución debe ser interpretada como un todo, en el modo que funcione en mejor manera nuestra sociedad. Me pregunto, ¿no sería bueno que como condición para postular a un órgano de carácter electivo los candidatos lleven un curso de derecho constitucional?, así como para manejar un vehículo se necesita una licencia de conducir, para manejar un Estado, ¿no se necesita conocer su Constitución? Vamos de tropiezo en tropiezo, destruyendo la institucionalidad.
Imagen extraída de:
- https://www.france24.com/es/20191002-peru-congreso-ejecutivo-golpe-constitucional
