El 19 de este mes nos dimos con la sorpresa de que el Presidente Pedro Castillo había solicitado, a través de una misiva al Secretario General de la OEA, la activación de los artículos 17 y 18 de la Carta Democrática Interamericana (en adelante, la CDI). En dicho mensaje justificó esta solicitud debido a una supuesta vulneración al orden democrático, perpetrada por los opositores a su gobierno a través de alegatos de fraude durante las elecciones, la creación de comisiones de investigación desde el Congreso, la solicitud de instituciones como la Defensoría del Pueblo de que renuncie, la interpelación y censura a múltiples ministros, las mociones de vacancia presentadas en su contra y, finalmente, la denuncia constitucional presentada por la Fiscal de la Nación.
En este artículo no corresponde analizar la pertinencia de estos argumentos, sino que buscamos explicar si la solicitud del presidente Castillo se enmarcaba dentro de la legalidad, es decir, si cabía solicitar la intervención de la OEA. Pero, lo más importante, buscamos explicar qué es lo que podría ocurrir ahora que, luego de su sesión del 20 de octubre, el Consejo Permanente de la OEA ha aprobado esta solicitud y enviará una comisión investigadora.
1. Breve historia de la Carta Democrática Interamericana:
La democracia es uno de los pilares más importantes de la OEA, tal y como se expresa en el capítulo II de la Carta de Bogotá, tratado constitutivo de este organismo internacional. Así, se señala que “la solidaridad de los Estados americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa” (Carta de la Organización de los Estados Americanos, 1948) [énfasis agregado].
En 1985, el Protocolo de Cartagena, que modificó la Carta de Bogotá, modificó el art. 2 de la misma para señalar que la OEA busca “promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención” (Carta de la Organización de los Estados Americanos, 1948). Es en este contexto que los Estados han ido adoptando diversas disposiciones al respecto, siendo la más importante la CDI.
La CDI fue adoptada el 11 de septiembre de 2001, en el contexto de la reelección de Alberto Fujimori para un tercer mandato, y tiene como principal objetivo que los Estados americanos promuevan y protejan la democracia, en tanto ésta resulta esencial para “desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas” (Carta Democrática Interamericana, 2001). Es así como la CDI se constituye en un “mecanismo de acción colectiva en caso de que se produjera una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados Miembros de la Organización” (Carta Democrática Interamericana, 2001). Este mecanismo contempla diversas medidas que buscan asegurar la democracia representativa, tal y como se explicará más adelante.
Ahora bien, podría pensarse que estas medidas, tales como las adoptadas por la OEA ante la solicitud del presidente Castillo, podrían vulnerar el principio de no intervención. Sin embargo, en línea con lo señalado por Dante Negro (2017), el principio de no intervención debe entenderse como un concepto que evoluciona dentro del derecho internacional, ya que “ninguna de las disposiciones de la CDI ni su aplicación viola el principio de no intervención en la medida en que no están dirigidas a imponer decisiones de manera unilateral sobre los Estados” (p. 279).
2. Análisis de la Carta Democrática Interamericana:
Un aspecto muy importante que debemos resaltar, antes de analizar los artículos invocados por el presidente Castillo, es que la CDI fue aprobada por la Asamblea General de la OEA, y como tal es una resolución, considerada como soft law dentro del derecho internacional. Esto significa que no son jurídicamente vinculantes para los Estados miembros, y su incumplimiento no genera ninguna obligación internacional. Sin embargo, en tanto emitida por su órgano principal, la resolución sí tiene efectos dentro la misma organización, es decir, los demás órganos de la OEA deben cumplir las disposiciones de la CDI. Es por ello que Negro (2017) señala lo siguiente:
La Carta Democrática Interamericana es una resolución de la Asamblea General que, por su propia naturaleza, limita el alcance de las decisiones que se pueden adoptar dentro de su esfera y que busca mayormente coadyuvar con la superación de una situación de ruptura del orden democrático en un país determinado. No tiene como propósito obligar jurídicamente al Estado en cuestión a adoptar determinadas medidas o a aceptar determinadas condiciones (salvo consentimiento expreso) ni a los demás Estados miembros para iniciar acciones con relación a aquél. Las medidas a ser decididas dentro del marco de la CDI tienen como sujetos obligados a los propios órganos de la Organización incluso, como se verá más adelante, en el caso de la aplicación de una eventual sanción como es la suspensión. (p. 280)
En este sentido es importante entender que las disposiciones de la CDI no buscan obligar a los Estados o imponer códigos de conducta. Es más, la eficacia de muchos artículos requiere de la aquiescencia de los Estados, e incluso de la solicitud directa de los mismos. Ello en línea con lo señalado anteriormente respecto del principio de no intervención.
Dicho esto, procederemos a analizar los artículos más relevantes de la CDI. Los primeros artículos van dirigidos a establecer los elementos y componentes de una democracia representativa como forma de gobierno, entre los que se encuentran el respeto a los derechos humanos y la separación de poderes.
Ahora bien, los artículos invocados por el presidente Castillo son el 17 y el 18, que señalan lo siguiente:
Cuadro No. 1: Arts. 17 y 18 de la CDI.
| Art. 17 | Art. 18 |
| Cuando el gobierno de un Estado Miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder, podrá recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente a fin de solicitar asistencia para el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática. | Cuando en un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el desarrollo del proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder, el Secretario General o el Consejo Permanente podrá, con el consentimiento previo del gobierno afectado, disponer visitas y otras gestiones con la finalidad de hacer un análisis de la situación. El Secretario General elevará un informe al Consejo Permanente, y éste realizará una apreciación colectiva de la situación y, en caso necesario, podrá adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad democrática y su fortalecimiento. |
Fuente: Carta Democrática Interamericana, 2001
Ambos artículos hablan acerca de la existencia de un riesgo en la preservación de la institucionalidad democrática. Esto podemos entenderlo como situaciones en las que los elementos y componentes de la democracia están en peligro. De la misma opinión es Negro (2017), quien pone como ejemplos los enfrentamientos contra el gobierno de Bolivia entre el 2003 y 2005, que llevaron a la solicitud de aplicación de la CDI, o la solicitud del presidente Toledo para la aplicación de la CDI por discrepancias con el legislativo. Como vemos, los artículos otorgan un margen de interpretación bastante amplio, pero nuevamente reiteramos que debe circunscribirse a situaciones en las que los elementos y componentes de la democracia se encuentren en riesgo.
Ante estas situaciones, ocurren tres posibilidades: que sea el propio país afectado quien invoque la aplicación de la CDI, que el Secretario General de la OEA invoque la aplicación de la CDI o que cualquier Estado miembro de la OEA (a través de su representación en el Consejo Permanente) invoque la aplicación de la CDI. En el caso del Perú, fue el propio gobierno del presidente Castillo quien invocó la aplicación de la CDI.
Una vez invocada la aplicación de la CDI, será el Consejo Permanente quien determine el mejor curso de acción para reestablecer el orden democrático, realizando, para ello, todas las gestiones democráticas necesarias. Ante esto, se permite, por ejemplo, el envío de una misión de observación, tal y como ha sucedido en el caso del Perú. Dicho esto, es importante recordar que cualquier acción que tome el Consejo Permanente requerirá siempre de la aceptación del gobierno del Estado afectado.
III. ¿Qué sigue ahora que la OEA ha enviado una misión de observación al Perú?:
Como comentamos en la introducción, el 20 de este mes, el Consejo Permanente de la OEA aprobó el envío de una misión de observación al Perú. Cabe resaltar que esta misión contaba con la aquiescencia del gobierno, ya que fue el mismo Castillo quien la solicitó. Sin embargo, recordemos también que la naturaleza misma de la CDI no es vinculante, esto es no genera obligaciones para los Estados miembros. Por lo tanto, el informe final de la misión de observación tendrá el mismo tenor, y contendrá únicamente recomendaciones para el Estado Peruano.
Además, recordemos que los mismos artículos citados por el presidente Castillo no contemplan ninguna medida gravosa para el Estado Peruano, sino simplemente invocaciones al diálogo, entre otras medidas diplomáticas. Finalmente, consideramos que, por un criterio de imparcialidad, la misión de observación deberá reunirse con todos los miembros de la sociedad peruana, recabando información de todos ellos.
Imagen extraída de:
- https://www.peruoea.org/pedro-castillo-gobierno-esta-comprometido-en-acabar-con-la-desigualdad-y-la-corrupcion/
