El día 14 de abril, Donald Trump anunció en conferencia de prensa que ordenaba la suspensión de fondos para el financiamiento, equivalentes a, aproximadamente, 500 millones de dólares, para la Organización Mundial de la Salud (OMS), ya que, para él, la OMS había gestionado equivocadamente la emergencia del COVID-19, y además había ocultado información con el propósito de encubrir a China. Según sus propias declaraciones, “Si la OMS hubiese hecho su trabajo y enviado a expertos médicos a China para hacer una valoración objetiva de la situación en el terreno y expuesto a China por su falta de transparencia, la pandemia pudo haber sido contenida en su fuente y con muy poca mortandad”.[1]
El 18 de abril, Trump volvió a referirse a esta decisión, señalando que “Podemos gastar 500 millones de dólares de una manera mucho más eficiente”[2], prometiendo que utilizaría este dinero para invertir en la protección de los miles de afectados por COVID-19 en Estados Unidos. En otras palabras, justificaba su decisión de desfinanciar a la OMS por proteger el derecho a la salud de los americanos.
Sin embargo, esta medida fue fuertemente criticada, incluso por el Dr. Patrice A. Harris, presidente de la American Medical Association (AMA; Asociación Médica Estadounidense), quien señaló que “Durante la peor crisis de salud pública en un siglo, suspender los fondos para la Organización Mundial de la Salud (OMS) es un paso peligroso en la dirección equivocada que no facilitará la derrota de covid-19″.[3] Incluso hay líderes mundiales que han dado a entender que esta decisión no tiene una justificación, por lo que se trataría solamente de un capricho de Trump.[4]
En este contexto, no puedo evitar preguntarme si la decisión de Trump fue pensada para proteger la salud de los americanos con esos recursos, o simplemente fue otro capricho en el marco del conflicto político que sostiene contra China. En las siguientes líneas, voy a analizar la legalidad e intentar descubrir la razón de ser de su decisión para, sobre esa base, llegar a determinar si se justificaba o simplemente se trata de un capricho.
Primero, es importante ver qué es y cómo se financia realmente la OMS. Desde 1945, en una conferencia de Naciones Unidas, se discutió la importancia de crear una organización internacional que velara por la salud. Es así que, el 22 de julio de 1946, los 51 países que en ese momento formaban parte de la ONU, así como 10 países que aún no eran miembros, suscribieron la Constitución de la OMS. El mandato de esta organización es el desarrollo e implementación de políticas de prevención, promoción, intervención e información a nivel mundial con respecto a la salud, que está definida como “(…) un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente como la ausencia de afecciones o enfermedades.”[5]
La OMS entró en funcionamiento el 7 de abril de 1948, luego de que 26 de los signatarios ratificaron la Constitución de la OMS. Este documento no señala una lista de derechos y obligaciones de los Estados Miembros, en particular del tema financiero. Sin embargo, los artículos 56° y 57° del mismo contienen disposiciones relativas a los aportes económicos que cada país realiza:
- El artículo 56° establece que la Asamblea General de la Salud (la reunión de todos los miembros de la OMS; en adelante la Asamblea) deberá aprobar un presupuesto y luego prorratear el monto del mismo entre todos los miembros, de acuerdo a una fórmula que la misma Asamblea deberá aprobar.[6] A este tipo de contribuciones se les llama contribuciones señaladas.
- El artículo 57° señala que la Asamblea podrá recibir y administrar donaciones hechas a la OMS.[7] A este tipo de fondos se les llama contribuciones voluntarias.
Con este mecanismo, la primera Asamblea General de la Salud (la Asamblea), que sesionó en julio de 1948, logró reunir un presupuesto de 5 millones de dólares para su operación en 1949.[8] Pero este sistema probaría no ser sostenible debido al aumento en la cantidad de miembros de la OMS, principalmente de aquellos países con bajo nivel de PBI (que, por consiguiente, no podían comprometer muchos recursos para el financiamiento de la OMS). Asimismo, la aparición de nuevas enfermedades demostró que las contribuciones señaladas no eran suficientes, y obligó a que la OMS pasara a depender de las contribuciones voluntarias para continuar liderando las investigaciones y difusión de información acerca de las mismas.
Por esta razón, en 1999, la OMS emprendió una reforma integral en el sistema de financiamiento, y el Consejo Ejecutivo de la OMS aprobó un nuevo Reglamento Financiero y Normas de Gestión Financiera. De acuerdo a este reglamento, se aprobó que la Asamblea aprobara un presupuesto bianual, por lo que las contribuciones señaladas se pagarán en dos cuotas, calculadas ya no solo en base a la riqueza sino también en base a la población de cada país.[9] Sin embargo, de acuerdo a la misma OMS, las contribuciones señaladas corresponden a menos de un cuarto del presupuesto bianual de la OMS, por lo que ahora esta organización se sostiene casi en mayoría por contribuciones voluntarias. Es por ello que se amplió el concepto de contribuciones voluntarias para que no sólo los Estados puedan aportar, sino también otras entidades privadas.
No es el propósito de este artículo analizar la naturaleza legal de la Constitución de la OMS, ni de las obligaciones financieras de sus miembros. Sólo quiero señalar que es posible afirmar que la Constitución tiene carácter de tratado ya que, conforme a las disposiciones de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, este documento es un acuerdo escrito nacido de la voluntad de los Estados y regido por el derecho internacional, por lo que encaja dentro de la definición de un tratado. Por ello, los países firmantes quedan obligados a su cumplimiento. Además, podríamos afirmar también que las normas de financiamiento son acuerdos complementarios a la Constitución de la OMS, por lo que también generan una obligatoriedad en su cumplimiento.
Así las cosas, los Estados Unidos tiene la obligación de aportar al financiamiento de la OMS, por ser uno de los países firmantes de su Constitución. En este sentido, no puede simplemente suspender el pago de sus aportaciones, al menos en lo referido a sus contribuciones señaladas, ya que aquí radica su obligación. Es importante que se determine cuánto de esos 500 millones corresponde a contribuciones señaladas y cuánto a contribuciones voluntarias, dado que Trump puede suspender sólamente el pago de las contribuciones voluntarias. La suspensión de contribuciones señaladas podría acarrearle serios problemas a los Estados Unidos, ya que la Asamblea, conforme al artículo 7° de la Constitución, podría votar por suspender su membresía, dejando al país aislado en sus esfuerzos por combatir al coronavirus.
Aunque quizás esto sea lo que Trump está buscando, ya que, desde el inicio de su gobierno ha demostrado un genuino y supino desdén por las soluciones multilaterales a problemas globales. Esto se refleja en el retiro de Estados Unidos del Acuerdo de París para combatir el cambio climático, que el país había firmado en 2016, el retiro de la UNESCO y la denuncia del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Rango Intermedio, firmado con Rusia en 1988.
Por otro lado, durante el bienio 2018-2019, el presupuesto de la OMS fue de $5.600 millones, mientras que el aporte de Estados Unidos fue de $553 millones, aproximadamente el 14.67% del presupuesto. De acuerdo al reporte financiero de la OMS, a la fecha, este país aún adeuda aproximadamente 71 millones de dólares.[10] Entonces, al anunciar la medida de suspensión de financiamiento a la OMS, Trump no sólo se refería a los aportes referidos al bienio 2020-2021, sino también al monto adeudado del bienio 2018-2019. Esto causaría un desbalance financiero muy grande para la OMS, que se vería imposibilitada de cubrir todos sus gastos presupuestados para el bienio en cuestión.
Aunado a ello, y aunque no soy experto en derecho constitucional americano, la decisión de suspender las aportaciones no pasaría solamente por la voluntad del presidente de los Estados Unidos, sino que debe ser aprobada por aquel organismo que aprueba el presupuesto de la nación, el Senado de los Estados Unidos.
Por todas estas razones, no veo una justificación lógica, ni tampoco una fundamentación jurídica sólida para explicar las razones de la suspensión de contribuciones señaladas a la OMS. Por ello, me inclino a pensar que la decisión de suspender el financiamiento corresponde únicamente a un capricho de autor, de esos a los que Donald Trump nos tiene acostumbrados.
Ahora bien, coincido con un análisis publicado por la Deutsche Welle, que señala que, al menos a corto plazo, el trabajo de la OMS no debería verse gravemente afectado, ya que muchos países ya deberían haber cumplido con el pago de sus contribuciones señaladas (Estados Unidos no ha sido uno de ellos). Sin embargo, a largo plazo, el trabajo de la OMS sí podría verse afectado, ya que la decisión de Trump causaría una seria afectación a un presupuesto que se sostiene casi en su totalidad en base a contribuciones voluntarias. La OMS se vería obligada a reconsiderar y priorizar sus gastos, lo cual podría llevar a que las respuestas para combatir al COVID-19 se retrasen aún más.
No es mi propósito defender a ultranza a la OMS, ni mucho menos. Creo que es vital que se le exija transparencia y rendición de cuentas, máxime en cuanto se trata de fondos para combatir una pandemia que ha afectado a todos los países. Sin embargo creo que no es el momento de hacerlo, y la suspensión de fondos tampoco es la manera adecuada. Creo que lo mejor es esperar a que la pandemia haya sido controlada, y que sea la misma Asamblea General de la Salud quien realice una auditoría profunda y establezca nuevas
[1]Bermúdez, A. (2020). Coronavirus: quién financia a la OMS y qué impacto tiene la orden de Trump de suspender las aportaciones de EE.UU., el mayor contribuyente. BBC Mundo. https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-52304822
[2] Drago, A. (2020). Trump dice que EE.UU. puede hallar un modo mejor de usar los 500 millones de dólares que destina a la OMS. Reuters. https://actualidad.rt.com/actualidad/350429-trump-eeuu-usar-mejor-fondos-oms
[3] CNN (2020). Trump suspende los fondos de EE.UU. a la OMS. https://cnnespanol.cnn.com/2020/04/14/trump-suspende-el-envio-de-fondos-de-ee-uu-a-la-oms/
[4] BBC News Mundo (2020). Coronavirus: las duras críticas de líderes mundiales a Trump por suspender el financiamiento de Estados Unidos a la OMS en medio de la pandemia de COVID-19. https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-52292759
[5] Preámbulo de la Constitución de la OMS.
[6] Artículo 56° Constitución de la OMS.
[7] Artículo 57° Constitución de la OMS.
[8] WHO. History of WHO. https://www.who.int/about/who-we-are/history
[9] Artículo VI del Reglamento Financiero Revisado de la OMS.
[10] WHO (2019) Statements of Account United States of America. http://origin.who.int/about/finances-accountability/funding/account_statement/usa_en.pdf
