Autora: Valeria Huaringa: Estudiante de 12vo ciclo de Derecho en la Universidad de Lima. Trainee de Litigios Tributarios en Ernst and Young. Directora de Organización Interna del Círculo de Derecho Constitucional. Voluntaria del programa de «Mujeres de Derecho» en la ONG Acción por Igualdad.
Desde el año 2001 al 2016, se han logrado identificar 24 declaraciones de estado de emergencia en el Perú sin contar con las prórrogas dictadas. Los gobiernos que han estado en este periodo de años han ejercido la política de criminalización de la protesta social al usar instrumentos legales que la propia constitución brinda para no permitir a las comunidades que ejerzan su derecho a la protesta, de esta manera, el Estado hace uso de diversas áreas del derecho para reprimir reclamos ciudadanos.
Así, en la actualidad, vemos que los últimos gobiernos no realizan acciones preventivas o de diálogo, sino que cuando las protestas se agudizan sus medidas usadas son: estados de emergencia “preventivos” (inmediatamente que el conflicto se agudiza, se declaran), convenios entre la policía nacional y las empresas mineras, uso desproporcional de la fuerza pública(en el marco de estado de emergencia, ya que la policía y el Estado toman el control con armas letales) y las investigaciones y procesos penales a defensores cuando el conflicto cesa.
Respecto a una de las formas de criminalización de protestas sociales como son los estados de emergencia, hay dos modelos: el del art. 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos que lo reserva para casos que se pongan en peligro la seguridad nacional y la del art. 137 de la Constitución que es más vago y amplio, lo cual ha hecho que, al no contemplar expresamente todos los requisitos y pautas, se use de manera inadecuada causando la suspensión de derechos y garantías sin justificación alguna.
Esto es preocupante, porque “cerca de 50 homicidios producidos en conflictos sociales han ocurrido el mismo día en que se ha declarado el estado de emergencia. Los niveles de violencia que se activan durante los estados de excepción son graves” (Saldaña Cuba & Portocarrero Salcedo, 2017). Ante esto, en noviembre del 2020, el TC estableció en la sentencia del caso Huilca-Paniura los criterios de obligatorio cumplimiento al momento de la declaración de los estados de emergencia que ya son reconocidos en la doctrina y soft law.
Ahora, antes de mencionar los criterios que debe seguir en adelante el ejecutivo cuando se declare un estado de emergencia, es necesario recordar la regulación de nuestra constitución de esta figura. En primer lugar, se encuentra el artículo 137 que versa sobre los dos supuestos de estados de excepción: a) el de emergencia en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación y donde se puede tener incidencia en el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personal, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio y b) el estado de sitio en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan.
Respecto al primero, se tiene que los límites son que el plazo máximo no debe exceder de los 60 días, que su declaración se condiciona a la existencia comprobada de actos que perturben la paz o alteren el orden público y que solo se puede prorrogar mediante otro decreto.
En segundo lugar, sin embargo, se es más flexible en cuanto a la fiscalización y revisión de declaratorias, ya que el artículo 200 de la Constitución dice que el juez no puede pronunciarse sobre la declaración de estado de emergencia, pero si es competente para examinar la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo “en tanto se considera que son controlables las actuaciones del ejecutivo en el estado de excepción, pero no el estado de excepción en sí” (EXP. N.º 00964-2018-PHC/TC); es decir, la constitución establece que no se pueden cuestionar las declaratoria de estados de emergencia, pero si se pueden judicializar sus efectos, lo cual abre la pregunta sobre qué pasaría con los estados de emergencia que vulneran derechos con su sola declaración.
En ese sentido, el TC establece algunas condiciones de validez: la temporalidad, proporcionalidad, necesidad. En cuanto a la temporalidad “resultarán inconstitucionales aquellas declaratorias de estado de excepción que se extiendan sine die, a través de la formalidad de alargarla cada cierto tiempo sin mayor justificación que la persistencia de las condiciones que generaron la declaración” (EXP. N.º 00964-2018-PHC/TC); es decir, se debe exigir la existencia de un marco de tiempo acotado para que no se utilicen los estados de emergencia de manera permanente como sí ocurrió entre diciembre 2016 y marzo 2020 en los distritos que están dentro del área de influencia del proyecto Las Bambas, en donde por lo menos se decretaron 23 estados de emergencias.
Bajo esta misma línea, es importante tener en cuenta que se tiene dos regímenes constitucionales: el de la normalidad y el de emergencia que entra en operación cuando hay una amenaza existencial, cuando esté en juego la subsistencia de la nación, por tanto, una constitución de reserva es extraordinaria y, por eso, breve. En cuanto a la proporcionalidad, se dice que este no solo se debe aplicar en las medidas que se adoptan en el marco de un estado de emergencia, sino también en la propia declaración y prórrogas, pero el TC no menciona que el problema está en que no se cumple con los requisitos habilitantes para la declaratoria.
Además, se señala que la vinculación debe ser directa e inmediata y que la declaratoria tiene que coadyuvar a la solución o, en otras palabras “debe analizarse si un estado excepción ya emitido se encuentra o no coadyuvando a resolver esta situación, de tal manera que, si dicho hecho persiste, pese a la vigencia del estado de excepción por un plazo determinado, no se encontraría acreditado que guarde relación con las características específicas de fenómeno que se pretende resolver” (EXP. N.º 00964-2018-PHC/TC).
Finalmente, en cuanto a la necesidad, se invita a ver si hay medidas menos gravosas; es decir, “debe priorizarse vías de negociación y permanente diálogo para resolver la situación problemática y hacer uso del estado de excepción solo en caso de que todas las demás vías de solución hayan demostrado su fracaso” (EXP. N.º 00964-2018-PHC/TC). Entonces, si las limitaciones admisibles de derechos en la normalidad son suficientes, la declaratoria sería ilegítima.
Pasado este periodo de gobiernos que usaron las leyes para legitimar la violencia como medio para erradicar las protestas sociales y una sentencia del Tribunal Constitucional que analizó la inconstitucional figura de los “estados de emergencias preventivos”, llegamos al presente. El 2021 nos trajo consigo un nuevo presidente que venía desde muy atrás en las encuestas, pero que estaba haciendo un trabajo muy arduo en el interior del país.
Efectivamente, visibilizó una agenda con un contenido social mucho más presente a diferencia de los anteriores gobiernos que priorizaron el factor económico y, por eso, veían como una piedra en el zapato las protestas de diversas comunidades contra empresas mineras, de hidrocarburos, etc. Bajo esa línea, se vio una especie de luz de esperanza para estas personas, ya que tendrían al frente a un presidente que compartía sus luchas y que, incluso, en su momento fue parte de una huelga nacional reclamando derechos laborales para los y las profesores/as.
Sin embargo, lo que se vio más adelante, es que el discurso dado en campaña fue una completa mentira: teníamos otra vez un mandatario ajeno a los abusos de los encargados del orden público a los protestantes del interior del país. Así, el presidente Castillo, en medio de protestas por el alza de precios de alimentos y la incapacidad de poder controlarlo, decide usar la tan ya mencionada herramienta que en nada ha ayudado a solucionar conflictos sociales: los estados de emergencia. Aquellos usados por años en el interior del país y que ningún medio de comunicación se atrevió a informar, esos que los y las limeños/as no sabían hasta que les tocó.
Ahora, en medio de una crisis política que venimos arrastrando desde hace años en medio de la corrupción, un intento de golpe de Estado y demandas sociales nunca escuchadas por las autoridades por ser contrarias a las políticas de los gobiernos de turno, esos sectores históricamente marginados salen a las calles a ejercer su derecho a la protesta por cuestiones ya no específicas, sino por cambios estructurales. La respuesta ante estas protestas, lamentablemente, es la misma: un ejecutivo que, en vez de buscar el diálogo, sigue usando el discurso criminalizador y se centra solo en los actos más violentos para deslegitimar toda la marcha que se realiza por motivos sumamente válidos y entendibles.
Por tanto, es importante, y ya debe decirse en modo de exhortación, que el Ejecutivo debe aprender a gestionar el conflicto adecuadamente a través del diálogo intercultural y no yéndose por la salida fácil, esto es, declarando estados de emergencias que solo agudizan la violencia.
En suma, la suspensión de derechos fundamentales no es una situación normal, sino es un derecho de excepción para salvaguardar un bien mayor y esto no se visibiliza en muchos conflictos sociales. La sentencia del Tribunal Constitucional publicada en el 2020 sirve para que estemos a la par de lo que establece el Derecho Internacional de DDHH en cuanto a límites a los estados de emergencia.
Finalmente, considerar, erróneamente, que la diversidad es un obstáculo para el desarrollo, es un argumento insostenible que atenta contra el derecho de las personas imponiendo una sola manera de entender el bienestar y las libertades. Por ello, como se señaló línea arriba, es vital que se entable un diálogo de igualdad y mutuo reconocimiento donde se desarrollen capacidades empáticas por parte de nuestras autoridades, identificándose con el otro y su sentir a partir de sus referentes culturales.
Bibliografía
- Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. (2016). Informe anual de Derechos Humanos 2015-2016. Lima. https://derechoshumanos.pe/2017/04/informe-anual-2015-2016/
- Defensoría del Pueblo (2020). Reporte de Conflictos Sociales N°200. Lima. https://www.defensoria.gob.pe/documentos/reporte-de-conflictos-sociales-nro-200/
- Saldaña Cuba, J., & Portocarrero Saldaña, C. (2017). La violencia de las leyes: el uso de la fuerza y la criminalización de protestas socioambientales en Perú. Derecho PUCP, (79), 311-352. Lima. https://doi.org/10.18800/derechopucp.201702.013
- Siles, A. (2017). Problemática constitucional de los Estados de Emergencia en el Perú: algunas cuestiones fundamentales. Estudios Constitucionales, (2), 123-166. Talca. https://scielo.conicyt.cl/pdf/estconst/v15n2/0718-5200-estconst-15-02-00123.pdf
- Tribunal Constitucional del Perú (2020). Sentencia recaída en el expediente 00964-2018-PHC/TC. Victalín Huillca Paniura, Nancy Jesusa Enríquez Mercado y Silvestre Arredondo Alfaro contra la Presidencia del Consejo de Ministros. 24 de noviembre. Recuperada de https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00964-2018-HC.pdf.
