En un anterior artículo hablamos acerca del establecimiento de las relaciones diplomáticas, y las normas de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas de 1961 (CVRD) que rigen esta materia, especialmente los temas vinculados al derecho de misión. Sin embargo, quedó un tema en el aire: el asunto de los locales de la misión.
Así, una vez que la misión diplomática se ha establecido, se requiere que ésta cumpla sus funciones del mejor modo posible, y para ello, requiere de locales propios. En este sentido, la CVRD también establece ciertas reglas para el establecimiento de los locales, y la protección que se les debe dar. En este artículo, comentaremos dichas reglas, y presentaremos dos casos resueltos por la Corte Internacional de Justicia vinculados a esta materia, para ejemplificar cómo se ha interpretado estas reglas.
I. MARCO NORMATIVO DE LOS LOCALES DE LA MISIÓN:
- Conceptualización y establecimiento de los locales de la misión:
El literal i del art. 2 de la CVRD señala que los locales de la misión son “los edificios o las partes de los edificios, sea cual fuere su propietario, utilizados para las finalidades de la misión, incluyendo la residencia del jefe de la misión, así como el terreno destinado al servicio de esos edificios o de parte de ellos” (Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, 1961). Consideramos, en línea con lo señalado por Eileen Denza (2016), que lo que no es necesario que los locales sean propiedad del Estado acreditante, sino que sean utilizados para los fines de la misma (estipulados en el art. 3 de la CVRD). En otras palabras, en tanto los inmuebles sean utilizados para los fines del art. 3 de la CVRD, serán considerados como locales de la misión.
Pero aquí es muy importante hacer una atingencia. Denza (2016) señala que, de la propia redacción del artículo se desprende que sólo la residencia del jefe de la misión es considerada como un local de la misión. Esto significa que las residencias privadas de los demás miembros de la misión no pueden ni deben ser consideradas como locales de la misión (veremos que esto cobra especial importancia en uno de los casos que analizaremos).
Ahora bien, aunque la CVRD no lo requiere expresamente, creemos que es fundamental obtener el consentimiento para establecer un local de la misión. Ello se desprende de una interpretación concordada de los arts. 12 y 21 de la CVRD, así como de la práctica de los Estados (Denza, 2016). Así las cosas, art. 21 de la CVRD los Estados receptores deben ayudar los Estados acreditantes para conseguir los locales de la misión, por lo que puede interpretarse que, al hacerlo, están otorgando tácitamente su consentimiento para el establecimiento de los locales de la misión (ver Denza; Novak & Pardo, 2001). Pero, además, el art. 12 de la CVRD establece que se requiere el consentimiento para establecer nuevos locales de la misión, por ello, podría interpretarse extensivamente que también se requiere el consentimiento para establecer el local principal de la misión (ver Denza; Novak & Pardo, 2001).
Además, y como veremos a continuación, los Estados receptores tienen obligaciones de protección respecto de los locales de la misión, por lo que resulta lógico que deban otorgar consentimiento para el establecimiento de locales en lugares que les permitan el mejor cumplimiento de estas obligaciones.
- Protección de los locales de la misión:
Antes de abordar el tema de la protección, debemos hacer una digresión respecto de los niveles de protección. Alfred Verdross (citado en Pérez de Cuéllar, 1997) señala que la inviolabilidad se refiere a “la protección que extiende el Estado receptor (…), determina una clara obligación de hacer, de proteger, de prevenir el atentado o repararlo” (p. 86), mientras que la inmunidad se trata de “una obligación de no hacer en el Estado receptor, es decir, de no aplicar su poder jurisdiccional” (p. 86).
Esta digresión es importante porque el art. 22 de la CVRD establece tanto inmunidad como inviolabilidad para los locales diplomáticos. En primer lugar, el inciso 1 establece la inviolabilidad, ya que señala el Estado receptor no deberá penetrar en el local sin consentimiento. El inciso 2 añade las obligaciones que el Estado receptor debe cumplir para garantizar la inviolabilidad de los locales de la misión. Sin embargo, el inciso 3 establece la inmunidad de los locales, puesto que señala que éstos “no podrán ser objeto de ningún registro, requisa, embargo o medida de ejecución” (Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, 1961).
Dicho este breve marco teórico, analizaremos cómo se interpretan las normas vinculadas a los locales de la misión.
II. DESARROLLO JURISPRUDENCIAL:
En esta sección presentaremos dos casos. El primero, relativo a las inmunidades y procedimientos criminales (Guinea Ecuatorial vs. Francia), da luces acerca de los criterios que debe seguirse para establecer los locales de la misión. El segundo, relativo al personal diplomático y consular (Estados Unidos vs. Irán), desarrolla los criterios de protección de los locales de la misión.
- Caso relativo a Inmunidades y Procedimientos Criminales (Guinea Ecuatorial – Francia):
Este caso es bastante reciente, puesto que Guinea Ecuatorial presentó la demanda ante la CIJ en el 2016, y este tribunal emitió su fallo en el 2020. Siendo que los hechos materia de análisis son bastante complejos, trataremos de hacer un recuento ordenado, para luego presentar el análisis y conclusiones de la CIJ, y finalmente un breve comentario.
a. Hechos:
En el 2008, Francia inició una investigación contra Teodoro Nguema Obiang (popularmente conocido como Teodorín Obiang), hijo del presidente de Guinea Ecuatorial, Teodoro Obiang, por un supuesto blanqueo de capitales. Dicha investigación buscaba esclarecer cómo Teodorín había adquirido un inmueble ubicado en el 42, Avenue Foch, XVI Distrito.
Cabe señalar que éste es uno de los barrios más exclusivos de París, y el inmueble estaba ubicado a escasas cuadras del Arco del Triunfo. Además, según una investigación de The Guardian, Teodorín cobraba un sueldo de 3,200 euros al mes, pues ostentaba el cargo de ministro de Agricultura (Chrisafis, 2012). A pesar de este ingreso bastante modesto, había adquirido no sólo el inmueble de la Av. Foch, sino también una colección de autos de lujo, valorizados cada uno en más de 1 millón de euros (Chrisafis).
En el 2011, un tribunal resolvió que el inmueble de la Av. Foch había sido adquirido con fondos provenientes de la corrupción en la concesión de reservas de petróleo y gas en Guinea Ecuatorial. Por ello, Francia procedió a incautar el inmueble de la Av. Foch, así como la colección de autos de lujo. Sin embargo, el 4 de noviembre, el gobierno ecuatoguineano informó a través de una nota diplomática, que dicho inmueble formaba parte de los locales de su misión en Francia, y por ello, este último había violado el deber de inviolabilidad al incautarlo. El gobierno francés respondió rechazando la nota diplomática de Guinea Ecuatorial, y arguyendo que el inmueble de la Av. Foch era la vivienda privada de Teodorín Obiang, y no de un local de la misión.
Hacia inicios del 2012, el gobierno de Guinea Ecuatorial informó, nuevamente mediante una nota diplomática, que había movido la sede de su representación permanente ante la UNESCO (organismo con sede en París) al inmueble de la Av. Foch, y procedió a impugnar el mandato de incautación sobre el inmueble. El 19 de julio de ese año, la Corte Superior de París confirmó que el inmueble había sido adquirido a través de blanqueo de capitales, y procedió a trabar un embargo sobre el mismo. Días después, el 27 de julio, el gobierno de Guinea Ecuatorial informó que la sede de la Embajada había sido cambiada al 42, Av. Foch. Ante esto, Francia protestó, señalando que no había consentido el cambio del local de misión, por encontrarse el nuevo inmueble embargado.
Dado que no pudo solucionarse esta controversia a través de una negociación directa, el 13 de junio de 2016, el gobierno de Guinea Ecuatorial presentó una demanda ante la CIJ, alegando que Francia había violado sus obligaciones de protección de los locales de la misión, establecidas en la CVRD.
b. Análisis y conclusiones de la CIJ:
Hace menos de un año, el 11 de diciembre de 2020, la CIJ emitió su fallo respecto del caso. Comenzó por señalar que, aún cuando la CVRD no lo reconoce expresamente, se requiere el consentimiento para establecer, modificar o ampliar los locales diplomáticos. Ello es así porque el art. 2 de la CVRD señala que el establecimiento de relaciones requiere consentimiento mutuo. Esta idea del consentimiento se reflejaba respecto de los locales de la misión en el art. 12 de la CVRD, misma que establece que el Estado acreditante no puede, sin el consentimiento del Estado receptor, establecer oficinas distintas en localidades a aquellas que han sido previamente acordadas.
Pero la CIJ fue más allá al señalar que el consentimiento en materia de los locales de la misión no sólo tenía un reconocimiento convencional, sino que viene dado también por la práctica estatal. Así las cosas, señaló que “es habitual que, en las relaciones diplomáticas, con carácter previo a que un edificio pueda adquirir la condición de local diplomático, se exija la aprobación previa del Estado receptor, o, cuanto menos, que no se dé una objeción por su parte.”
En el fallo, también se analizó el hecho de que Francia hubiera presentado objeciones a que el edificio de la Av. Foch fuera considerado como un local de la misión. Así, señaló que un requisito es que esta objeción fuera comunicada oportunamente, y que no fuera ni arbitraria ni discriminatoria. Todos estos requisitos fueron cumplidos por la diplomacia francesa, puesto que su objeción a que el inmueble sea considerado como local de la misión fue comunicada desde el primer momento, es decir, desde el 4 de noviembre de 2011, cuando Guinea Ecuatorial informó que el inmueble debía ser considerado como un local de la misión. Además, la CIJ consideró que la objeción francesa no era discriminatoria ni arbitraria, puesto que se trataba de un inmueble en litigio por blanqueo de capitales.
Finalmente, la CIJ analizó que el preámbulo de la CVRD reconoce que inmunidades y privilegios tienen como fin conseguir desarrollo de relaciones amistosas. Sin embargo, para que existan estas buenas relaciones, debe existir confianza mutua y las partes deben actuar siempre de buena fe. Sin embargo, Guinea Ecuatorial había actuado de manera incompatible con la confianza y la buena fe, ya que, a pesar de conocer la objeción de Francia, había actuado de manera unilateral al designar el inmueble de la Av. Foch como sede de la representación permanente de este país ante la UNESCO.
Por todo ello, la CIJ desestimó la demanda de Guinea Ecuatorial, y consideró que el edificio del 42, Av. Foch no formaba parte de los locales de la misión diplomática. Pero, además, concluyó que este Estado había actuado de mala fe, por cuanto Francia no había vulnerado ninguna obligación de la CVRD.
c. Comentarios:
Como señalamos en el artículo anterior, acerca del establecimiento de relaciones diplomáticas, el concepto del consentimiento es un pilar fundamental no solo para el derecho diplomático, sino para todo el derecho internacional. En este sentido, estamos de acuerdo con las conclusiones de la CIJ respecto de que, para el establecimiento de los locales de la misión, así como para modificarlos, se requiere el consentimiento expreso del Estado receptor.
Pero, además, también consideramos que las relaciones diplomáticas siempre están regidas por el principio de la buena fe. Por ello, todos los actos de los Estados deben conducirse bajo este principio. Así, el establecimiento de los locales de la misión, así como la interpretación de las normas pertinentes en este respecto, también debe estar regido por este principio.
- Caso relativo al personal diplomático y consular de Estados Unidos en Irán (Estados Unidos vs. Irán):
Este caso ha merecido un desarrollo bastante grande. Por ello, solo nos limitaremos a hacer un recuento de los hechos más relevantes para este caso, y luego presentaremos el análisis y las conclusiones de la CIJ, así como una breve reflexión de lo que ello implica para el desarrollo de la protección de los locales de la misión diplomática.
a. Hechos:
En el marco de la revolución iraní de 1979, el día 4 de noviembre, los movimientos estudiantiles que apoyaban al Ayatola Jomeini en sus pretensiones de derrocar al Sha, tomaron la sede de la Embajada de los Estados Unidos, secuestrando al personal diplomático y apropiándose de bienes y archivos del local de la misión.
En ese momento, las autoridades iraníes no se pronunciaron al respecto de la toma de la Embajada, ni tampoco adoptaron ninguna medida para evitar que ello suceda. Sin embargo, luego del 4 de noviembre, el gobierno del Ayatola Jomeini calificó a la Embajada de EE. UU. como un centro de espionaje, por lo que apoyó a los movimientos estudiantiles en la toma del local de la misión, y, además, avaló la toma del personal diplomático como rehenes, hasta que EE. UU. cumpliera con devolver al Sha a Irán (estaba exiliado en territorio estadounidense).
b. Análisis y conclusiones de la CIJ:
La CIJ hizo una división de los hechos en dos momentos, el primero de ellos es la toma de la Embajada de Estados Unidos el 4 de noviembre de 1979. Aquí, la Corte analizó que, dado que Irán era Estado miembro de la CVRD, tenía la obligación, en virtud del art. 22 de dicha convención, de adoptar todas las medidas que fueran apropiadas para proteger la Embajada de EE. UU., no solo garantizando la inmunidad del personal, sino también la inviolabilidad de los edificios. Sin embargo, la CIJ fue más allá, y analizó que los deberes de inmunidad e inviolabilidad no tienen una fuente únicamente convencional (la CVRD), sino que también vienen dados por la costumbre internacional. En esa línea, la CIJ analizó que, dada la fuente de las obligaciones, Irán debía conocer estas normas. En tal sentido, estaba en perfecta posibilidad de actuar para garantizar la inmunidad del personal y la inviolabilidad de los locales, y, además, disponía de todos los medios necesarios para dar cumplimiento a las obligaciones asumidas.
Así, la CIJ concluyó que, en un primer momento, Irán vulneró las obligaciones vinculadas a la protección de los locales de la misión, ya que no sólo no previno el ataque, sino que no lo detuvo mientras se desarrollaba, ni tampoco obligó a los movimientos estudiantiles a retirarse de la Embajada y liberar a los rehenes.
En un segundo momento, es decir, luego del 4 de noviembre, la CIJ analizó que se había dado una violación continuada, esto es, Irán persistía en el incumplimiento de sus obligaciones en materia de inmunidad e inviolabilidad. Pero, además, dado que el gobierno del Ayatola Jomeini ya había convalidado los actos de los movimientos estudiantiles, según las normas de responsabilidad internacional, las violaciones ya eran directamente atribuibles a Irán. Es así como, la CIJ concluyó que, dado que persistía el hecho de que no se había tomado medidas para garantizar la inviolabilidad de la Embajada de EE. UU., ni tampoco a la inmunidad e inviolabilidad del personal diplomático, Irán era responsable por la violación continuada de las normas de la CVRD.
c. Comentarios:
Este caso es, en nuestra opinión, pionero en materia de protección de los locales de la misión, ya que estableció que las normas de la CVRD cristalizan normas de derecho consuetudinario. En otras palabras, y en línea con lo señalado por Denza (2016), existe un estrecho y explícito vínculo entre la CVRD y las normas consuetudinarias, por cuanto la primera positiviza aquellas costumbres preexistentes. Así las cosas, es posible hacer responsables incluso a aquellos Estados que no son miembros de la CVRD por el incumplimiento de las obligaciones de protección de los locales de la misión.
Además, es importante el hecho de que la CIJ haya reforzado la idea de que es posible violar las normas de protección de locales de la misión tanto por acción como por omisión, en línea con lo señalado por el art. 22 de la CVRD. Esto es, un Estado puede ser igualmente responsable por estar vinculado directamente en la vulneración de la inviolabilidad de un local, como por no adoptar las medidas necesarias para evitar que dicho local sea vulnerado.
Dicho esto, el análisis de este caso ha demostrado que la protección de los locales de la misión está estrechamente vinculada a la protección del personal de la misión, especialmente el personal diplomático. El análisis de las normas de inviolabilidad e inmunidad del personal será materia de un próximo artículo.
III. BIBLIOGRAFÍA:
Chrisafis, A. (2012). France impounds African autocrats’ “ill-gotten gains.” The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2012/feb/06/france-africa-autocrats-corruption-inquiry
Conferencia de las Naciones Unidas sobre relaciones e inmunidades diplomáticas. (1961). Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. In UNTS (Vol. 500, pp. 95–220).
Denza, E. (2016). Diplomatic Law: Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations (P. Alston & L. Boisson de Chazournes (eds.); 4th ed.). Oxford University Press.
Novak, F., & Pardo, F. (2001). Derecho diplomático: Comentarios a la Convención sobre relaciones diplomáticas. Pontificia Universidad Católica del Perú.
Pérez de Cuéllar, J. (1997). Manual de derecho diplomático (3rd ed.). Fondo de Cultura Económica.
IV. IMAGEN EXTRAÍDA DE:
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