El 4 de marzo de 2018, luego de más de 4 años de intensas negociaciones, se adoptó en Escazú, Costa Rica el “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe”. Como su nombre indica, este tratado busca garantizar el derecho de acceso a la información ambiental, así como asegurar la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales para todas las personas.
Sin embargo, la historia de este tratado va más allá. Surge como una medida para asegurar la implementación del Principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo para América Latina y el Caribe. En 2014 se estableció un Comité de Negociación que, luego de 9 reuniones, en 2018 presentó el borrador del texto del Acuerdo de Escazú.
Perú no fue ajeno a este esfuerzo ya que no solo participó del Comité de Negociación, sino que nuestro país fue elegido como parte de la Mesa Directiva del comité. Además, el 27 de septiembre de 2018, cuando el Acuerdo de Escazú fue abierto para las firmas, nuestro país fue uno de los firmantes originales. Quedó en manos del Congreso su ratificación, pero eso, hasta ahora, aún no ocurre.
De hecho, en las últimas semanas se ha suscitado un debate intenso acerca de si el Congreso o no debería ratificar el Acuerdo de Escazú. Se han presentado opiniones a favor y en contra. La Confiep incluso publicó un comunicado señalando por qué nuestro país no debería ratificar el acuerdo. Muchas personalidades se manifestaron también en este respecto. Desde la otra posición, la Defensoría del Pueblo, así como el Grupo de Expertos de las Naciones Unidas en materia de empresas y derechos humanos, llamaron al Perú a ratificar este tratado. Incluso, Amnistía Internacional presentó una petición con más de 40 mil firmas al Congreso, para que se ratifique el Acuerdo de Escazú.
El objetivo de este artículo es aportar al debate brindando tres razones por las cuales el Congreso de la República debe ratificar el Acuerdo de Escazú a la brevedad posible. En primer lugar, analizaré los supuestos límites a la soberanía que impone dicho acuerdo. Luego, analizaré la posibilidad de que el Perú sea demandado ante cortes internacionales en caso surjan controversias por el Acuerdo. Finalmente, hablaré acerca de cómo el Acuerdo permite al Perú avanzar también en el cumplimiento de obligaciones ya asumidas en materia de derechos humanos.
I. El Acuerdo de Escazú no limita la soberanía del Perú:
Como señalé en la introducción, el Acuerdo de Escazú ha sido objeto de duras críticas, principalmente por parte de quienes señalan que su ratificación implica que el Perú va a ceder o limitar su soberanía. La Confiep señaló que “Lo más grave que puede ocurrir con una posible ratificación de este acuerdo es la abdicación a nuestra soberanía… ya que el Perú estaría expuesto a los marcos normativos internacionales.” [1] En la misma línea, la Asociación de Oficiales Generales y Almirantes en Situación de Retiro, señaló que el Acuerdo de Escazú “[restringe] la capacidad de toma de decisiones de los poderes del Estado, provocando injerencias inaceptables sobre nuestra soberanía e integridad territorial.” [2]
Pues bien, considero esta crítica absolutamente infundada, ya que el Acuerdo de Escazú plantea justamente lo contrario en el artículo 3°, señalando que dicho tratado se rige por el “principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales.”[3] Para entender este principio, es necesario entender qué significa el concepto de soberanía.
Tal como señala Jean Salmon, la soberanía es “la capacidad jurídica del Estado, plena y entera, que le permite, al menos potencialmente, ejercer todos los derechos que el orden jurídico internacional conoce y en particular la facultad de decidir, de cumplir un acto y de crear reglas.” [4] Dicho de otro modo, la soberanía comprende una serie de derechos y deberes inherentes a todo Estado, entre las que Antonio Cassese señala, en primer lugar, el poder de un Estado para ejercer autoridad sobre todas las personas que habitan dentro de su territorio, y, en segundo lugar, el poder de usar y disponer libremente del espacio territorial. [5]
Es así que el Acuerdo de Escazú no busca limitar la soberanía, sino que justamente busca proteger esa capacidad jurídica de los Estados de ejercer autoridad no sólo sobre las personas, sino, precisamente, sobre el territorio. El Acuerdo no busca quitarle territorio al Perú, ni quitarle poder de decisión a las autoridades, sino todo lo contrario. Busca proteger ese poder del Estado para que sea Perú quien decida sobre su espacio y sus recursos. Y esto nos lleva a otro punto importante.
II. El Acuerdo de Escazú no implica que el Perú vaya a ser demandado en cortes internacionales:
Mucho se ha dicho que el Acuerdo de Escazú es una puerta abierta para que el Perú sea demandado en Cortes Internacionales en caso se incumpla con el tratado. La Confiep señala que el Acuerdo de Escazú expone al Perú a demandas ante tribunales internacionales, entre ellos la Corte Internacional de Justicia, en caso de agotarse las instancias nacionales. [6]
Esta crítica es infundada por dos razones:
La primera tiene que ver con la solución de controversias derivadas del Acuerdo de Escazú. El artículo 19° establece cómo debe proceder un Estado en caso de surgir una disputa, y especifica claramente que primero debe optarse por el arreglo pacífico de controversias.[7] Este artículo está en línea con aquello que estipula la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (1969), misma que requiere que las controversias derivadas de la interpretación o aplicación de los tratados deben ser resueltas por medios pacíficos y de conformidad con los principios de justicia y del derecho internacional.[8] Es decir, el Acuerdo de Escazú no implica que el Perú sea demandado inmediatamente en tribunales internacionales, sino que primero se emplearán mecanismos pacíficos para solucionar las controversias.
Sin embargo, si la controversia no pudiera resolverse por medios pacíficos, el Estado Peruano no sería automáticamente demandado en un Tribunal. Esto fue explicado con mayor precisión por Farid Kahhat, quien señala que la demanda ante un tribunal internacional no se deriva de la mera ratificación del acuerdo, sino que, conforme al artículo 19°, el Estado Peruano deberá indicar de forma explícita que acepta someter las controversias derivadas del acuerdo ya sea a un tribunal arbitral o a un tribunal internacional.[9]
Ahora bien, ¿el Estado Peruano debe, necesariamente, declarar que acepta la competencia de las cortes internacionales para controversias surgidas con otros Estados? Pues sí, ya que el Perú firmó y ratificó el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, o Pacto de Bogotá. Este tratado, suscrito en 1948, señala en el artículo XXXI que el Perú se encuentra obligado a reconocer la jurisdicción de la Corte Internacional de la Haya, respecto de cualquier controversia surgida con cualquier otro Estado Americano.[10]
Por otro lado, ¿es posible que una persona natural demande al Perú por la violación del Acuerdo de Escazú? Sí, pero en este supuesto sólo podría hacerlo ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, ya que, al adoptar el Pacto de San José, el Perú se encuentra obligado, conforme al artículo 62° de dicho tratado, a aceptar la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.[11]
En resumen, la sola firma del Acuerdo de Escazú no conlleva que el Perú sea demandado ante tribunales internacionales en caso surja una controversia derivada de la interpretación o inaplicación del mismo. Debe optarse primero por la solución pacífica, y en cualquier caso, el Perú podría pactar con el país con quien se suscita la disputa el sometimiento a un tribunal arbitral y no a un tribunal internacional.
III. El Acuerdo de Escazú avanza en el cumplimiento de obligaciones de derechos humanos:
Ahora, quiero presentar un argumento poco discutido acerca de por qué Perú debería ratificar el Acuerdo de Escazú. Considero que su ratificación permitiría avanzar también en dar cumplimiento a otras obligaciones ya asumidas por el Perú en materia de derechos humanos.
El artículo 1° señala que el objetivo del Acuerdo es “garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales.”[12] Veamos a qué se refiere esto.
En primer lugar, con respecto al derecho de acceso a la información, este se encuentra cubierto dentro del artículo 19° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como parte del derecho a la libertad de expresión.[13] La Observación General No. 34, emitida por el Comité de Derechos Humanos, señala que, a fin de materializar este derecho, los Estados deben incorporar al dominio público toda la información gubernamental que sea de interés público, así como hacer todo lo posible para garantizar un acceso fácil y rápido a la misma, estableciendo los procedimientos necesarios para ello.[14]
El Acuerdo de Escazú, en sus artículos 5° y 6° establece procedimientos adicionales para garantizar que el Estado Peruano puedan generar y divulgar información ambiental, así como hacerla accesible a la población. No solo ello, sino que también especifica las situaciones en las que el acceso a dicha información puede ser denegado. Esto implica que, de ser ratificado, el Perú debería adecuar su marco normativo conforme lo señalado en dichos artículos, a fin de incorporar los procedimientos allí señalados. Ello significa que también daría cumplimiento a las obligaciones de derechos humanos referidas a la libertad de expresión que especifican tanto el PIDCP como la Observación General No. 34.
Respecto de la participación pública en los proceso de toma de decisiones, este derecho está contemplado expresamente en el artículo 25° del PIDCP, que señala el derecho de todo ciudadano a “Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.”[15] El Comentario General No. 25, del Comité de Derechos Humanos, señala claramente que las personas ejercen este derecho directamente cuando “participan en la dirección de los asuntos públicos ejerciendo influencia mediante el debate y el diálogo públicos con sus representantes y gracias a su capacidad para organizarse.” [16]
El Acuerdo de Escazú, en su artículo 7°, habla directamente sobre las condiciones que deben darse para permitir la participación de las personas en la toma de decisiones, lo que incluye la obligación de brindar información para tomar decisiones, así como la obligación de diseñar un proceso para que las personas puedan participar en la toma de decisiones. Es decir que, de ratificarlo, el Perú debería adaptar la normativa ya existente para incorporar los lineamientos del artículo 7° del Acuerdo de Escazú, de modo que se asegure la participación de todos los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones.
Ahora bien, podría uno pensar que esto resulta problemático, puesto que, tal y como señala la Confiep, la participación en la toma de decisiones podría llevar al bloqueo de proyectos de inversión que corren el riesgo de dañar el medioambiente. Sin embargo, ello no es así, el derecho de participación no es únicamente directo, sino que, principalmente se ejerce a través de la representación política. Esto significa que, conforme lo señalado en el Comentario General No. 25, las decisiones quedan finalmente en manos del gobierno, quienes son los representantes válida y democráticamente elegidos por el pueblo, y que cuentan con poder de gobierno para tomar decisiones, debiendo responder a los ciudadanos que los eligieron por el ejercicio de tal poder. [17]
IV. Conclusión:
En resumen, las críticas esgrimidas contra el Acuerdo de Escazú no cuentan con asidero en el derecho internacional, por lo que su ratificación no traería mayores consecuencias para el Perú. Y no solo ello, sino que permitiría a nuestro país avanzar en el cumplimiento de otras obligaciones en materia de derechos humanos.
Tengo claro que la ratificación de un tratado es un acto más político que jurídico, ya que requiere de la aprobación del Congreso a través de una ley. Sin embargo, creo también que, de ratificar el Acuerdo de Escazú, nuestro alicaído Congreso daría un mensaje positivo y una declaración de intenciones de que el Gobierno realmente desea manejar y solucionar conflictos ambientales, además de que garantiza los derechos de todos los peruanos.
Bibliografía:
- [1] (2020, 15 julio). Comunicado público sobre el Acuerdo de Escazú. Tomado el 11 de Agosto de 2020, de https://www.confiep.org.pe/noticias/comunicado-publico-sobre-el-acuerdo-de-escazu/
- [2] Marchessini, A. (2020, 14 julio). Asociaciones de Oficiales Generales y Almirantes del Perú se pronuncian sobre Acuerdo de Escazú. Tomado el 11 de Agosto de 2020, de https://www.defensa.com/peru/asociaciones-oficiales-generales-almirantes-peru-pronuncian
- [3]Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, art. 3, disponible en https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43595/1/S1800429_es.pdf. (en adelante, Acuerdo de Escazú)
- [4] Soberanía. (2001). En J. Salmon (Ed.), Dictionnaire de Droit International Public (7.a ed., pp. 1045-1046). Bruylant.
- [5] Cassese, A. (2005). International Law (2a ed. ed.). Oxford University Press.
- [6] CONFIEP, op. Cit
- [7] Acuerdo de Escazú, op. cit., art. 19.
- [8] Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, May. 5, 1969, 1155 U.N.T.S. 331.
- [9] Kahhat, F. (2020, 2 agosto). ¿Qué dice realmente el Acuerdo de Escazú? El Comercio Perú. Tomado el 11 de Agosto de 2020, de https://elcomercio.pe/mundo/actualidad/acuerdo-de-escazu-que-dice-realmente-el-tratado-por-farid-kahhat-noticia/.
- [10] Organización de los Estados Americanos, Tratado Americano de Soluciones Pacíficas “Pacto de Bogotá”, art. XXXI, Abr. 30, 1948, 30 U.N.T.S. 55.
- [11] Organización de los Estados Americanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 62, Nov. 22, 1969, 1144 U.N.T.S. 123. .
- [12] Acuerdo de Escazú, óp. cit., art. 1.
- [13] Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, art. 19, Dic. 16, 1966, 999 U.N.T.S. 172. (En adelante PIDCP)
- [14] Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 34, CCPR/C/GC/34 (2011).
- [15]PIDCP, op. cit., art. 25. a.
- [16]Comité de Derechos Humanos, Comentario General No. 25, CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (1996).
- [17] Ibíd., |P 7.
Imagen Extraída:
- http://emotionsseason.com/Amazonia_Peru.php (Web – Emotions Season)
