10 de noviembre del 2026
1. INTRODUCCIÓN
En la ejecución de los contratos públicos existe una situación que, aunque frecuente, no siempre recibe la atención que merece: la entidad contratante que, después de haber mantenido una determinada actuación frente a una obligación contractual, decide modificar su interpretación y exigir al contratista un comportamiento distinto.
El problema puede presentarse de diversas maneras. Una entidad que durante meses acepta una determinada metodología para la presentación de valorizaciones y posteriormente la cuestiona; un supervisor que valida un procedimiento constructivo y luego pretende desconocerlo; una entidad que reconoce determinados criterios para evaluar ampliaciones de plazo y, ante una solicitud posterior, adopta una interpretación diferente; o una Administración que, después de haber generado una expectativa razonable sobre el tratamiento de una obligación, modifica su posición y atribuye al contratista las consecuencias de esa decisión.
En todos estos escenarios surge la misma interrogante ¿la Administración puede modificar libremente sus criterios de interpretación durante la ejecución de un contrato público o existen límites que protegen al contratista frente a los cambios injustificados de posición?
Para ello, debe analizarse el principio de predictibilidad o confianza legítima, reconocido en el ordenamiento jurídico peruano, así como su relación con la seguridad jurídica, la buena fe, la interdicción de la arbitrariedad y la coherencia de la actuación administrativa.
No se pretende negar que la Administración conserva la facultad de revisar y modificar sus criterios de interpretación, especialmente cuando identifica errores o advierte que una posición anterior resulta contraria al ordenamiento jurídico. Sin embargo, dicha facultad no puede ejercerse arbitrariamente ni de manera inmotivada, desconociendo las expectativas legítimas que su propia conducta haya generado. En la ejecución contractual, este principio constituye un límite frente a los cambios contradictorios de posición que afectan injustificadamente los derechos e intereses del contratista.
2. EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO
El principio de confianza legítima constituye una manifestación de la seguridad jurídica y de la buena fe en las relaciones entre la Administración y los administrados. Su finalidad es evitar que las autoridades actúen de manera contradictoria, imprevisible o arbitraria cuando sus propias actuaciones han generado expectativas razonables sobre el comportamiento que seguirán en el futuro.
En el Perú, este principio cuenta con reconocimiento expreso en el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS.
Esta disposición establece que las actuaciones de la autoridad administrativa deben ser congruentes con las expectativas legítimas de los administrados, razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que, por las razones que se señalen por escrito, la autoridad decida apartarse de ellos.
Asimismo, establece que la Administración no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
Esta regulación contiene dos mandatos jurídicos especialmente relevantes: (i) Un deber de coherencia en mérito del cual, la Administración debe procurar que sus actuaciones sean consistentes con las expectativas razonablemente generadas por su comportamiento anterior; y, (ii) Un deber de motivación cuando la autoridad decide apartarse de un criterio previamente aplicado.
Por consiguiente, el ordenamiento jurídico no establece una prohibición absoluta de modificar criterios administrativos. Lo que prohíbe es que dicha modificación se produzca de manera arbitraria, irrazonable o carente de justificación.
3. LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS PÚBLICOS
La aplicación de este principio adquiere particular relevancia en la contratación pública, debido a que la ejecución contractual constituye una relación jurídica dinámica en la que las partes adoptan decisiones, coordinan actividades, interpretan obligaciones y desarrollan comportamientos que inciden directamente en el cumplimiento del objeto contractual.
A diferencia de una relación administrativa ordinaria, la ejecución de un contrato público involucra una dimensión económica y patrimonial especialmente significativa. Las decisiones de la entidad pueden repercutir en los costos de ejecución, la programación de actividades, la asignación de recursos, el cumplimiento de obligaciones y la propia continuidad del proyecto.
En ese contexto, la predictibilidad no constituye únicamente una exigencia de buena administración, sino también una condición necesaria para preservar la seguridad jurídica de la relación contractual.
La Ley Nº 32069, Ley General de Contrataciones Públicas establece en su artículo 69° que la entidad contratante y el contratista son responsables de ejecutar correcta y oportunamente la totalidad de las obligaciones asumidas en el contrato, debiendo realizar las acciones a su alcance y emplear la debida diligencia para alcanzar los resultados acordados.
Esta disposición permite advertir que la ejecución contractual exige una conducta diligente de ambas partes. No sería coherente exigir al contratista el cumplimiento de sus obligaciones con diligencia y, al mismo tiempo, permitir que la entidad modifique arbitrariamente los criterios con los que venía desarrollando la relación contractual.
Ahora bien, debe efectuarse una precisión: el principio de confianza legítima no supone que toda comunicación, opinión técnica, observación o actuación de un funcionario genere automáticamente una expectativa protegible. Es necesario analizar la naturaleza de la actuación, las competencias de quien la emitió, su contenido, el contexto contractual y la razonabilidad de la confianza generada.
En consecuencia, su aplicación exige un análisis concreto y no puede utilizarse como argumento genérico para desconocer las reglas del contrato o las disposiciones imperativas de la contratación pública.
4. ¿CUÁNDO UN CAMBIO DE CRITERIO DE LA ADMINISTRACIÓN VULNERA LA CONFIANZA LEGÍTIMA?
No todo cambio de interpretación constituye una vulneración del principio de confianza legítima. La Administración puede advertir errores, actualizar criterios y corregir actuaciones cuando existan razones que lo justifiquen.
Sin embargo, para determinar si un cambio de criterio resulta jurídicamente válido es necesario examinar determinadas circunstancias.
4.1. LA EXISTENCIA DE UNA CONDUCTA PREVIA DE LA ADMINISTRACIÓN
El primer elemento consiste en identificar una actuación previa, objetiva y atribuible a la entidad pública, que haya generado una expectativa sobre la interpretación o aplicación de determinada obligación contractual.
Esta conducta puede manifestarse mediante comunicaciones formales, aprobaciones, actas, pronunciamientos, instrucciones impartidas por funcionarios competentes o una práctica administrativa reiterada.
Por ejemplo, si durante un periodo determinado la entidad acepta una metodología de cálculo para la elaboración de valorizaciones y posteriormente pretende desconocerla sin explicar las razones del cambio, podría configurarse una situación susceptible de análisis bajo el principio de confianza legítima.
4.2. LA RAZONABILIDAD DE LA EXPECTATIVA GENERADA
El segundo elemento consiste en determinar si la expectativa del contratista era objetivamente razonable.
No basta con que el contratista haya interpretado subjetivamente que la entidad mantendría una determinada posición. Es necesario que existan elementos externos que permitan considerar que esa expectativa fue razonablemente generada por el comportamiento de la Administración.
En ese sentido, deben evaluarse factores como la reiteración de la conducta, la claridad de las comunicaciones, la competencia de los funcionarios que intervinieron y la ausencia de advertencias sobre el carácter provisional o no vinculante de determinada posición.
4.3. LA EXISTENCIA DE UN CAMBIO DE POSICIÓN CONTRADICTORIO
El tercer elemento consiste en identificar una modificación sustancial del criterio inicialmente aplicado.
La contradicción debe examinarse atendiendo a la identidad de los hechos, las condiciones contractuales y las disposiciones normativas involucradas.
Por ejemplo, no necesariamente existe una vulneración de la confianza legítima cuando la entidad modifica su posición como consecuencia de una modificación normativa, la identificación de un error material o la aparición de circunstancias nuevas que justifican un tratamiento distinto.
Por el contrario, si las circunstancias permanecen sustancialmente iguales y la Administración modifica su interpretación sin una justificación objetiva, podría configurarse una actuación contraria al principio de confianza legítima.
4.4. LA AUSENCIA DE UNA JUSTIFICACIÓN SUFICIENTE
Finalmente, debe analizarse si la Administración ha expresado razones objetivas y suficientes para apartarse de su posición anterior.
La exigencia de motivación no se satisface mediante la simple afirmación de que la entidad cuenta con facultades de interpretación contractual o de supervisión.
La Administración debe explicar por qué el criterio anterior debe modificarse, qué circunstancias justifican la nueva interpretación y cuáles son sus consecuencias respecto de la relación contractual.
La motivación debe permitir comprender que el cambio responde a razones jurídicas, técnicas o de interés público y no a una decisión arbitraria o a la voluntad circunstancial de los funcionarios que intervienen en la ejecución.
5. LA APLICACIÓN PRÁCTICA: EL CAMBIO DE CRITERIO EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS
La relevancia de este principio se aprecia con mayor claridad en los contratos de ejecución de obras públicas, donde las decisiones administrativas pueden producir consecuencias económicas y temporales, particularmente, importantes.
Imaginemos que, durante la ejecución de una obra, el contratista propone una determinada metodología constructiva para atender una condición técnica identificada en campo. La supervisión evalúa la propuesta, formula observaciones y finalmente otorga su conformidad dentro del ámbito de sus competencias. Sobre esa base, el contratista organiza sus recursos, desarrolla las actividades correspondientes y continúa con la ejecución.
Posteriormente, la entidad adopta una posición distinta y sostiene que la metodología utilizada no era procedente, atribuyendo al contratista las consecuencias económicas y técnicas de dicha decisión.
En este supuesto, no bastaría con afirmar que la entidad conserva sus facultades de supervisión y control. Sería necesario determinar, entre otros aspectos, si la aprobación inicial fue emitida por quien tenía competencia para hacerlo, si se cumplieron las formalidades contractuales, si existió una modificación de las condiciones técnicas y si el contratista actuó diligentemente sobre la base de una decisión válida.
Un escenario similar puede presentarse en las controversias relacionadas con ampliaciones de plazo.
Supongamos que una entidad ha venido aplicando determinado criterio para identificar la afectación de la ruta crítica y evaluar la incidencia de eventos no imputables al contratista. Sin embargo, cuando recibe una nueva solicitud, adopta una metodología diferente, sin explicar por qué se aparta del criterio anterior, pese a que las circunstancias relevantes son sustancialmente equivalentes.
En tal situación, el contratista podría cuestionar no solo la interpretación de las disposiciones contractuales, sino también la falta de coherencia de la actuación administrativa.
La cuestión no consiste en sostener que una decisión anterior obliga necesariamente a resolver de la misma manera todas las solicitudes posteriores. Consiste en exigir que cualquier diferenciación responda a circunstancias objetivas y esté debidamente sustentada.
6. LOS EFECTOS JURÍDICOS DEL CAMBIO DE CRITERIO: ¿PUEDE GENERARSE RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD?
La vulneración del principio de confianza legítima no determina, por sí sola, que la entidad pública deba reconocer una indemnización o asumir automáticamente todos los costos reclamados por el contratista.
Es necesario distinguir entre la ilegalidad o arbitrariedad de una actuación administrativa y las consecuencias patrimoniales que pueden derivarse de ella.
Si el cambio de criterio constituye un incumplimiento de las obligaciones contractuales o genera consecuencias económicas atribuibles a la entidad, el contratista podrá plantear los mecanismos de solución de controversias previstos en el contrato y en la normativa aplicable.
En función de las circunstancias del caso y de la naturaleza de la actuación en cuestionamiento, podría discutirse el reconocimiento de mayores costos, una ampliación del plazo, el pago de prestaciones ejecutadas, la improcedencia de determinadas penalidades o la indemnización de los daños que correspondan.
Para ello, será indispensable acreditar la existencia de una conducta atribuible a la entidad, el daño efectivamente producido, el nexo causal y los demás presupuestos exigibles según el fundamento que corresponda a la pretensión.
En particular, cuando se invoque responsabilidad contractual, deberá examinarse si existió un incumplimiento de las obligaciones asumidas y si concurren los requisitos para atribuir sus consecuencias patrimoniales.
Por tanto, el principio de confianza legítima puede constituir un fundamento para cuestionar el comportamiento de la entidad, pero no sustituye la necesidad de probar los presupuestos de la pretensión económica.
7. EL ARBITRAJE COMO MECANISMO PARA CONTROLAR LOS EFECTOS CONTRACTUALES DEL CAMBIO DE CRITERIO
En el ámbito de la contratación pública, el arbitraje constituye uno de los mecanismos para resolver las controversias derivadas de la ejecución contractual, dentro de los límites establecidos por la normativa aplicable.
En ese escenario, árbitros pueden examinar si la actuación de la entidad se ajustó a las obligaciones contractuales, si su interpretación resulta compatible con el marco normativo y si el cambio de criterio produjo consecuencias jurídicas o económicas atribuibles a la Administración.
El análisis de la confianza legítima puede resultar especialmente relevante cuando el contratista sostiene que adoptó determinadas decisiones de ejecución sobre la base de actuaciones previas de la entidad.
De esta manera, los árbitros deberán examinar la conducta de las partes, las comunicaciones intercambiadas, las decisiones emitidas durante la ejecución, las competencias de los funcionarios involucrados y las disposiciones contractuales aplicables.
Sin embargo, no se trata de que los árbitros sustituyan a la entidad en el ejercicio de sus potestades administrativas, sino de que se determinen las consecuencias contractuales de las actuaciones de la administración y se resuelvan las pretensiones sometidas a su conocimiento.
Desde esta perspectiva, la confianza legítima puede funcionar como un criterio de interpretación contractual y como un parámetro para evaluar la coherencia del comportamiento de las partes durante la ejecución.
9. CONCLUSIONES
El principio de confianza legítima constituye un límite al ejercicio de las potestades administrativas y adquiere especial relevancia en la ejecución de los contratos públicos.
Sin embargo, esto no significa que la Administración está obligada a mantener indefinidamente una interpretación anterior cuando existen razones jurídicas o técnicas que justifican modificarla. Pero esa facultad (de modificación) debe ejercerse respetando las exigencias de motivación, razonabilidad, coherencia y buena fe.
La contratación pública no puede desarrollarse bajo una lógica en la que el contratista deba asumir permanentemente la incertidumbre derivada de los cambios de posición de la entidad. La previsibilidad de las actuaciones públicas constituye una condición necesaria para garantizar relaciones contractuales estables y una ejecución eficiente de los proyectos.
En ese sentido, cuando la Administración genera expectativas legítimas mediante sus actuaciones o prácticas previas, no puede apartarse de ellas de manera arbitraria ni trasladar automáticamente al contratista las consecuencias de sus propias contradicciones.
El análisis deberá efectuarse caso por caso, considerando la naturaleza de la actuación anterior, las competencias de quien la emitió, la razonabilidad de la expectativa generada, la existencia de circunstancias nuevas y la motivación del cambio de criterio.
Finalmente, el respeto de la confianza legítima no supone limitar injustificadamente las facultades de la Administración ni privilegiar los intereses privados sobre el interés general. Supone reconocer que el ejercicio legítimo de la función pública también exige coherencia, previsibilidad y respeto por las situaciones jurídicas que la propia Administración ha contribuido a generar.
Referencias:
- Constitución Política del Perú. (1993).
- Decreto Supremo N° 006-2026-JUS. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
- Ley General de Contrataciones Públicas. Ley N° 32069 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 009-2025-EF.
