16 de octubre de 2026
1. INTRODUCCIÓN
La caducidad administrativa constituye uno de los principales límites temporales al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública. Su reconocimiento en el artículo 237-A del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General —en adelante, T.U.O. de la LPAG[1]— responde a una necesidad evidente: impedir que el administrado permanezca sometido indefinidamente a un procedimiento sancionador cuya carga de tramitación corresponde exclusivamente a la Administración.
En ese sentido, el marco legal establece, como regla general, que los procedimientos administrativos sancionadores iniciados de oficio deben resolverse dentro de un plazo de nueve (9) meses contados desde la notificación de la imputación de cargos; pudiendo ampliarse excepcionalmente hasta por tres (3) meses adicionales mediante una decisión debidamente sustentada y emitida antes del vencimiento del plazo inicial. De esta manera, si transcurre el plazo máximo sin que se notifique la resolución correspondiente, el procedimiento caduca automáticamente y debe procederse a su archivo.
Sin embargo, se ha previsto que, cuando la infracción no hubiera prescrito (institución cuyos efectos y consecuencias son diferentes a la caducidad), la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.
Esta regulación plantea una cuestión que, a entender del suscrito, no ha dado una respuesta a: ¿cuáles son los límites de la facultad de la Administración para iniciar nuevamente un procedimiento sancionador después de que el anterior haya caducado? Más específicamente, ¿podría la Administración iniciar un segundo procedimiento, dejarlo caducar y posteriormente iniciar un tercero, y así sucesivamente, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción?
La respuesta a estas preguntas podría resultar sencilla bajo una interpretación literal del artículo 237-A del T.U.O. de la LPAG; sin embargo, la caducidad no debería convertirse en un mecanismo que permita a la Administración mantener indefinidamente al administrado sometido a sucesivos procedimientos por los mismos hechos. Una interpretación semejante vaciaría de contenido la propia finalidad de la caducidad y podría comprometer el debido procedimiento, el plazo razonable y la seguridad jurídica.
En ese sentido, si bien el T.U.O. de la LPAG permite excepcionalmente el inicio de un nuevo procedimiento luego de producida la caducidad, siempre que la potestad sancionadora no hubiera prescrito; esta posibilidad no debería entenderse como una autorización para reiniciar indefinidamente el procedimiento.
2. LA CADUCIDAD COMO LÍMITE TEMPORAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA
La primera cuestión que debe aclararse es la naturaleza jurídica de la caducidad administrativa regulada en el artículo 237-A del T.U.O. de la LPAG; la cual, no debe confundirse con la prescripción, pues ambas producen consecuencias diferentes sobre la potestad sancionadora.
La caducidad opera sobre el procedimiento; pues, transcurrido el plazo máximo legal sin que se haya notificado la resolución que pone fin al procedimiento, este caduca automáticamente y corresponde disponer su archivo. El Tribunal Constitucional ha reconocido expresamente que la caducidad administrativa constituye una garantía temporal frente al ejercicio de la potestad sancionadora y ha relacionado el respeto de dichos plazos con el derecho al debido procedimiento y al plazo razonable.
La prescripción, en cambio, incide directamente sobre la posibilidad de ejercer la potestad sancionadora respecto de una determinada infracción. Por ello, mientras la prescripción puede impedir definitivamente que la Administración determine responsabilidad administrativa, la caducidad del procedimiento no produce, necesariamente, ese mismo efecto.
Esta diferencia explica la regla contenida en el numeral 4 del artículo 237-A: producida la caducidad, si la infracción todavía no ha prescrito, la autoridad competente puede evaluar el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.La propia norma confirma, por tanto, que no se le quiso atribuir a la caducidad un efecto extintivo automático sobre la potestad sancionadora.
En síntesis, la caducidad supone el agotamiento del plazo para la tramitación del procedimiento, mientras que la prescripción determina la extinción de la facultad de ejercer la potestad sancionadora. No obstante, de esta diferencia no puede deducirse que la Administración dispone de una facultad ilimitada para reproducir sucesivamente procedimientos caducados.
3. EL NUEVO PROCEDIMIENTO DESPUÉS DE LA CADUCIDAD
Como ha sido señalado precedentemente, la regulación contenida en el artículo 237-A del T.U.O. de la LAPG contiene una regla particularmente importante: la caducidad no determina, necesariamente, la pérdida de la potestad sancionadora. Si la infracción no ha prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento.
Ahora bien, resulta importante detenernos en el término “evaluará”; pues ello no resulta un tema irrelevante. La norma no señala que la entidad “deberá reiniciar” automáticamente el procedimiento, sino que exige una nueva valoración por parte del órgano competente. Esto permite sostener que el segundo procedimiento no constituye una continuación automática del primero (ya caducado).
Existe, en consecuencia, una discontinuidad entre ambos procedimientos. El procedimiento caducado ha concluido por el vencimiento del plazo legal y el nuevo procedimiento requiere un nuevo acto de iniciación, con pleno respeto de las garantías propias del debido procedimiento sancionador.
El Tribunal Constitucional ha reconocido esta posibilidad en un pronunciamiento de 2026 referido a un procedimiento sancionador, en el cual se recoge la posición según la cual, una vez producida la caducidad, puede iniciarse otro procedimiento respecto de los mismos hechos siempre que la infracción no haya prescrito, observando las garantías del debido procedimiento y del derecho de defensa.
Esta posibilidad responde a una razón comprensible. Si la Administración perdiera la posibilidad de sancionar, automáticamente, cada vez que un procedimiento caduca; incluso cuando la infracción continuara vigente, podría producirse una situación en el que el mero transcurso del plazo procedimental, extinguiría una potestad que – por opción legislativa – se decidió someter a un plazo diferente: el de prescripción.
Sin embargo, reconocer la posibilidad de un nuevo procedimiento no significa reconocer una facultad de reinicio ilimitada.
4. ¿PUEDE EXISTIR UN SEGUNDO, TERCER O CUARTO PAS?
Supongamos un escenario en el que una entidad inicia un procedimiento administrativo sancionador por una determinada infracción. El procedimiento caduca – conforme a lo dispuesto en el artículo 237-A del T.U.O. de la LPAG – a los nueve meses. La infracción todavía no ha prescrito. La Administración inicia un segundo procedimiento. Sin embargo, este segundo procedimiento vuelve a caducar.
Si se interpreta literalmente el artículo 237-A, podría sostenerse que nada impediría iniciar un tercer procedimiento mientras la infracción continúe sin prescribir. Y si el tercero caduca, podría intentarse un cuarto procedimiento.
El problema es que esta interpretación transforma la regla excepcional del artículo 237-A en una suerte de autorización[2] para que la Administración reproduzca indefinidamente el procedimiento mientras el plazo de prescripción permanezca abierto. Una interpretación de este tipo resulta difícilmente compatible con la finalidad garantista de la caducidad.
La caducidad no fue incorporada al ordenamiento para conceder a la Administración nueve meses de manera renovable, sino para establecer un límite temporal al procedimiento sancionador. Si la Administración pudiera incumplir reiteradamente ese límite y simplemente comenzar nuevamente el procedimiento, el plazo de nueve meses dejaría de operar como una verdadera garantía para convertirse en un plazo meramente formal.
Sin embargo, es importante destacar que, el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción. Esto significa que la Administración no puede utilizar la sucesión de procedimientos caducados para extender artificialmente el tiempo disponible para ejercer su potestad sancionadora.
Cada procedimiento caducado consume tiempo del plazo prescriptorio sin detenerlo.
Sin embargo, la prescripción y la caducidad protegen bienes jurídicos diferentes. La primera delimita temporalmente el procedimiento sancionador; la segunda establece un plazo máximo para el ejercicio de la potestad sancionadora.
De esta manera, podría ocurrir que la Administración inicie sucesivamente varios procedimientos, cada uno dentro del plazo de prescripción, pero generando durante años una situación de incertidumbre para el administrado. Desde una perspectiva puramente formal, la actuación podría mantenerse dentro del plazo prescriptorio; desde una perspectiva constitucional, sin embargo, surgiría la pregunta de si esa actuación respeta el derecho al plazo razonable.
5. EL PLAZO RAZONABLE COMO LÍMITE AL REINICIO
El derecho al plazo razonable no debe entenderse únicamente como una garantía aplicable a los procesos judiciales. Su fundamento se proyecta también sobre los procedimientos administrativos, especialmente cuando estos pueden culminar con la imposición de una sanción.
El Tribunal Constitucional ha señalado que el incumplimiento de los plazos de caducidad en procedimientos sancionadores puede afectar directamente el debido proceso administrativo. En la sentencia del Expediente N° 02995-2025-PA/TC, el Tribunal consideró que una sanción emitida y notificada después del vencimiento del plazo de caducidad, vulneraba el derecho al debido procedimiento en su dimensión de plazo razonable.
Esta consideración permite plantear una cuestión adicional: si el plazo razonable limita la duración de un procedimiento, ¿por qué debería resultar irrelevante la duración acumulada de sucesivos procedimientos iniciados sobre los mismos hechos?
Si la Administración inicia reiteradamente procedimientos que culminan por su propia inactividad, el efecto acumulado sobre la situación jurídica del administrado puede ser equivalente —e incluso más gravoso— que la prolongación artificial de un único procedimiento. Por ello, el análisis del plazo razonable debería considerar, en determinados supuestos, la duración global de la actuación administrativa respecto de los mismos hechos, y no únicamente la duración formal de cada expediente individual.
Esto no significa que toda nueva actuación posterior a una caducidad sea automáticamente irrazonable. Lo relevante será determinar si existe una justificación objetiva para el nuevo inicio y si la reiteración responde a circunstancias legítimas o, por el contrario, a una deficiente gestión administrativa que termina trasladando sus consecuencias al administrado.
6. LA SEGURIDAD JURÍDICA Y LA PROHIBICIÓN DE LA INCERTIDUMBRE INDEFINIDA
El administrado sometido a un procedimiento sancionador no solo enfrenta la eventual imposición de una multa o de otra consecuencia desfavorable. También soporta una situación de incertidumbre jurídica: debe formular descargos, presentar pruebas, contratar asesoramiento, atender requerimientos y organizar su actividad considerando la posibilidad de una sanción.
Si después de culminado un procedimiento por caducidad, la Administración puede iniciar otro, y posteriormente otro más, sin que exista un límite adicional más que la prescripción, la incertidumbre podría prolongarse considerablemente.
La seguridad jurídica exige que las relaciones entre Administración y administrado puedan adquirir cierto grado de estabilidad; impidiendo que, el administrado quede sometido indefinidamente a la posibilidad de una nueva actuación sancionadora por los mismos hechos debido a sucesivos incumplimientos de la propia Administración.
Desde esta perspectiva, la frase de se “evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador” – contenido en el artículo 237-A – no puede aislarse del resto de garantías que integran el ordenamiento administrativo.
7. LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y LA RESPONSABILIDAD POR LA CADUCIDAD
La Administración no podría (ni debería) beneficiarse ilimitadamente de su propia ineficiencia.
La caducidad normalmente se produce porque el procedimiento no fue resuelto dentro del plazo legal; en algunos casos ello puede obedecer a la complejidad del asunto, a dificultades probatorias o a circunstancias objetivas. Pero en otros puede responder a una deficiente organización administrativa, inactividad del órgano instructor, demora injustificada o errores de gestión. En ese sentido, no sería razonable que todas esas situaciones produjeran el mismo efecto; más aún cuando responden a circunstancias diferentes.
Si la Administración incumple sistemáticamente el plazo de caducidad y, posteriormente, utiliza el artículo 237-A para iniciar nuevos procedimientos, el administrado terminaría soportando las consecuencias de una deficiencia que no le es imputable.
La Administración tiene el deber de organizar sus procedimientos de manera que pueda ejercer sus competencias dentro de los plazos establecidos por el ordenamiento. Por ello, el reinicio debería ser entendido como una posibilidad excepcional destinada a preservar el ejercicio legítimo de la potestad sancionadora, no como un mecanismo de saneamiento permanente de la ineficiencia administrativa.
8. ¿EL SEGUNDO PROCEDIMIENTO PUEDE CONSIDERARSE UNA CONTINUACIÓN DEL PRIMERO?
Una vez declarada o producida automáticamente la caducidad, el procedimiento anterior ha concluido y corresponde su archivo. El nuevo procedimiento no debería ser entendido como una continuación del expediente anterior, sino como un nuevo procedimiento sancionador. Esta distinción tiene consecuencias relevantes.
En primer lugar, debe existir una nueva imputación de cargos. En segundo lugar, el administrado debe disponer nuevamente de la posibilidad de ejercer plenamente su derecho de defensa. En tercer lugar, deben respetarse los plazos aplicables al nuevo procedimiento.
Sin embargo, la separación formal entre ambos procedimientos no significa que el segundo procedimiento pueda ignorar completamente las circunstancias que condujeron a la caducidad del primero.
Si la Administración pretende reiniciar el procedimiento, debería justificar por qué, pese a la caducidad anterior, resulta jurídicamente razonable ejercer nuevamente su potestad sancionadora.
Esta postura sin embargo, no supone crear un requisito formal inexistente en la ley, sino interpretar coherentemente la expresión “evaluará el inicio” contenida en el artículo 237-A y el sentido que ésta tiene de cara a los efectos que tiene la caducidad administrativa (en salvaguarda de los derechos de los administrados).
9. LA MOTIVACIÓN DEL NUEVO INICIO COMO GARANTÍA FRENTE AL ABUSO
Una cuestión especialmente relevante consiste en determinar si la decisión de iniciar un nuevo procedimiento administrativo sancionador debe ser motivada de manera, especial, cuando existe un procedimiento anterior que caducó.
Al respecto, si bien el artículo 237-A no exige expresamente una resolución especial de reinicio con una determinada estructura argumentativa; la decisión de iniciar un procedimiento sancionador constituye un acto administrativo que debe respetar las exigencias generales de motivación.
Cuando existe un antecedente de caducidad, la motivación adquiere especial importancia porque la Administración debe explicar por qué corresponde ejercer nuevamente la potestad sancionadora.
La motivación debería permitir conocer, como mínimo:
- Que el procedimiento anterior caducó;
- Que la infracción no ha prescrito;
- Cuáles son las razones que justifican el nuevo procedimiento (apoyadas sin duda en que la infracción no ha prescrito);
- Que se han considerado las circunstancias que determinaron la caducidad anterior;
- Que el nuevo procedimiento respetará los plazos legalmente establecidos.
Este estándar no pretende imponer a la Administración una exigencia que demuestre (o acuse, al menos no en principio[3]) que la caducidad anterior fue imputable a un determinado funcionario como condición para reiniciar el PAS. Se trata, más bien, de impedir que el reinicio opere de manera automática y desprovista de justificación.
10. ¿EXISTE UNA PROHIBICIÓN DE NON BIS IN IDEM?
La caducidad de un procedimiento sancionador no equivale necesariamente a una decisión administrativa firme que declare la inexistencia de responsabilidad. Por ello, la sola existencia de un procedimiento caducado no permite afirmar automáticamente que un nuevo PAS vulnere el principio de non bis in idem.
La propia regulación del artículo 237-A evidencia que el legislador contempló la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento respecto de los mismos hechos cuando la infracción no hubiera prescrito. Por ello, el problema del reinicio ilimitado no debería resolverse exclusivamente mediante el non bis in idem.
El verdadero problema aparece cuando la reiteración de procedimientos termina utilizando la caducidad como una suerte de mecanismo de reproducción indefinida de la potestad sancionadora.
En estos casos, la discusión debería desplazarse hacia otros parámetros de control: plazo razonable, razonabilidad, seguridad jurídica, buena administración, interdicción de la arbitrariedad y respeto de las garantías del debido procedimiento.
Dicho de otro modo, no todo segundo PAS vulnerará el non bis in idem, pero tampoco todo segundo, tercero o cuarto PAS será jurídicamente legítimo por el solo hecho de que la infracción no haya prescrito.
11. UNA PROPUESTA DE CRITERIO PARA DETERMINAR CUÁNDO EL REINICIO RESULTA LEGÍTIMO
A falta de una regla legal que establezca un número máximo de reinicios, consideramos que la legitimidad de un nuevo PAS debería analizarse mediante un conjunto de criterios.
a) Vigencia de la potestad sancionadora
La infracción debe encontrarse dentro del plazo de prescripción. Si la infracción ha prescrito, no existe posibilidad jurídica de reiniciar el procedimiento.
b) Existencia de una nueva iniciación válida
El segundo procedimiento debe iniciarse formalmente y respetar las garantías propias de un nuevo procedimiento administrativo sancionador. No puede tratarse de una continuación informal del procedimiento caducado.
c) Respeto del plazo de caducidad
La nueva Administración debe tramitar y resolver el nuevo procedimiento dentro del plazo legal. Una segunda caducidad no puede ser considerada jurídicamente irrelevante.
d) Justificación del reinicio
Cuando existe una caducidad anterior, la Administración debe explicar las razones que justifican el nuevo ejercicio de su potestad.
e) Ausencia de dilaciones imputables exclusivamente a la Administración
Cuanto más claramente la caducidad anterior haya obedecido a una conducta negligente de la Administración, mayor será la exigencia de justificar un nuevo procedimiento.
f) Plazo razonable global
Debe considerarse el tiempo transcurrido desde el primer ejercicio de la potestad sancionadora, especialmente cuando se trate de sucesivos procedimientos respecto de los mismos hechos.
g) Prohibición de instrumentalización
El reinicio no puede utilizarse como mecanismo para neutralizar los efectos garantistas de la caducidad ni para mantener indefinidamente al administrado sometido a la amenaza de una sanción.
Estos criterios permitirían distinguir entre un reinicio legítimo y una reiteración abusiva del ejercicio de la potestad sancionadora.
No existe un número máximo de reinicios establecido expresamente por la ley; pero cada nuevo reinicio está sujeto a los límites derivados del ordenamiento constitucional y administrativo.
En consecuencia, podría existir jurídicamente un segundo procedimiento después de una primera caducidad. Incluso podría existir excepcionalmente un nuevo procedimiento posterior. Lo que no puede aceptarse es que la Administración convierta la facultad prevista en el artículo 237-A en un mecanismo de salvar su responsabilidad de no tramitar y concluir el procedimiento dentro del plazo de caducidad.
La cuestión, por tanto, no debería resolverse mediante una regla matemática —“solo un reinicio” o “tantos como permita la prescripción”—, sino mediante un control de razonabilidad de la actuación administrativa.
Pies de página:
[1] Aprobado mediante el Decreto Supremo N° 006-2026-JUS
[2] O una invitación a incumplir las reglas de una debida diligencia en el trámite del procedimiento administrativo sancionador; pues, siempre “podrá” (al menos mientras la infracción no prescriba) volver a iniciar el procedimiento sancionador.
[3] Ello por cuanto, deberá evaluarse la responsabilidad de los funcionarios en caso esta situación genere algún perjuicio al interés público.
Referencias Bibliográficas:
- Constitución Política del Perú. (1993).
- Decreto Supremo N° 006-2026-JUS. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
- “La caducidad administrativa del procedimiento sancionador”. (2023). Ius Vocatio, Revista de Investigación de la Corte Superior de Justicia de Huánuco.
- Tribunal Constitucional. (2024). Sentencia recaída en el Expediente N° 01940-2024-PA/TC.
- Tribunal Constitucional. (2026). Sentencia recaída en el Expediente N° 02995-2025-PA/TC.
- Tribunal Constitucional. (2026). Sentencia recaída en el Expediente N° 02135-2025-PA/TC.
